YPF: exclusión de la AGN

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“El presidente de la AGN plantea la necesidad de no apartar a YPF del control externo, que comprende a todo el Sector Público y Empresas del Estado conforme lo establecen la Constitución Nacional y las leyes que regulan el control.

Si el propósito de la nueva ley es restituir al Estado el control de los recursos naturales estratégicos, la recuperación de la soberanía energética exige también ejercer una soberanía del control para resguardar el interés nacional. En la región, las principales empresas petroleras con participación estatal– Petrobras, PDVSA, Pemex, Ecopetrol y Petroecuador– son auditadas por sus respectivos órganos de control público. No deberíamos repetir los errores, advertidos por los sucesivos informes de la AGN,  que –por abandono del Estado– condujeron a la crítica situación en que se encuentra el sector energético.”

La energía, en las diversas formas en que es consumida –energía eléctrica, combustibles refinados derivados del petróleo, gas natural, entre otras–, constituye un insumo básico del desarrollo económico y social de una sociedad.  No hay progreso económico ni social que no se base en un consumo creciente de energía; por eso, gobiernos del mundo moderno consideran a la energía una cuestión vital y estratégica. No es posible imaginar un Estado ausente y desinformado en este sector.

Tanto la exposición de motivos del decreto de la Intervención a YPF como la ley de expropiación contienen elementos de juicio que justifican una activa presencia de la AGN en el control del accionar de YPF. Por ejemplo, algunos considerandos del decreto fundamentan la fuerte participación del Estado en el monitoreo  del accionar de la compañía. Se da por sentado que hay grandes problemas estructurales en el sector energético argentino y como conclusión de este conjunto de argumentos el propio Poder Ejecutivo postula que “para seguir avanzando por este camino, resulta central que el Estado tenga la capacidad y la potestad de controlar efectivamente la actividad del sector”.

Si bien una amplia mayoría parlamentaria acompañó la recuperación de YPF para el patrimonio nacional mediante la expropiación del  51% de su capital accionario, que estaba en poder de Repsol, se soslayaron algunas cuestiones claves y trascendentes, al calor del entusiasmo por dejar atrás las nefastas consecuencias del neoliberalismo de los años 90. Concretamente nos referimos a la ausencia de todo rastro de control público de la nueva empresa con mayoría estatal  y en particular a la renuencia del gobierno nacional a consentir  el control externo de  la Auditoría General de la Nación  (AGN).

El proyecto de ley fue rápidamente aprobado sin modificación alguna, pese a la insistencia de muchos sectores de la oposición que alentaron cambios sustantivos que apuntaban precisamente al logro de los objetivos que se proclamaban, pero que el proyecto oficial ponía seriamente en riesgo.

El artículo 15 de la ley recientemente sancionada dispone excluir a YPF del control externo de la AGN, al establecer que la nueva empresa  continuará operando como una sociedad anónima abierta, a la que no le serán aplicables “legislación o  normativa administrativa alguna  que reglamente la administración, gestión y control de las empresas o entidades en que el estado Nacional o los estados Provinciales tengan participación”.

 Sorprendentemente,  este texto no difiere en nada del artículo 6 de la Ley 24.145, sancionada en 1992  para  privatizar YPF  bajo una dominante vocación desreguladora. ¿Por qué subsiste un criterio de deliberado descontrol en una empresa que pretende  devolver a lo público lo que el proceso de privatizaciones le había arrancado?

Los interrogantes se acentúan si recordamos que la AGN ha realizado una importante labor en el área energética en los últimos años, con una serie de informes de auditoría que evaluaban el desempeño de la Secretaría de Energía de la Nación y en forma crítica prenunciaban la situación actual de pérdida de reservas y ausencia de exploración.

 Los informes de la AGN sobre  los recursos petroleros y el desempeño de la Secretaría de Energía

 La AGN  realizó múltiples informes sobre el desempeño de la Secretaría de Energía (SE) y en todos los casos emitió opiniones sumamente críticas en aspectos clave como la liquidación y el pago de regalías petroleras, falta de sistemas de información y el creciente agotamiento de recursos petroleros y gasíferos.

 Dos informes de la AGN, aprobados en 2007 y en 2010, brindan datos alarmantes:

 – No hay un registro íntegro, completo, veraz y actualizado que identifique cada una de las áreas, yacimientos y empresas declarantes de las concesiones en explotación, de manera que la Secretaría de Energía (SE) no puede determinar la totalidad de los sujetos obligados a presentar Declaraciones Juradas (DDJJ).

 – La SE no tiene un sistema de información y gestión eficiente.

 – La SE no solicita ningún tipo de documentación respaldatoria ni realiza inspecciones o controles in situ para validar los datos informados en las DDJJ.

 – La SE no tiene un sistema de registro completo y suficiente que le permita ejercer un adecuado control de las sumas ingresadas en concepto de regalías petroleras.

Quizás la observación más preocupante sea la que advierte: “Ha habido una disminución sistemática de los valores de explotación declarados en jurisdicción nacional. El promedio alcanza al 43,88% menos de producción registrado para el año 2007 con relación al 2006, tendencia que se sostiene en los primeros meses de 2008”.

En un informe emitido en 2005, la AGN advirtió que no se actualizaba el valor del canon petrolero según el aumento del precio del petróleo crudo en el mercado local, tal como establece el sistema normativo. De este modo, los concesionarios y permisionarios sólo abonaban un valor sumamente  depreciado, sin estimular la exploración.

En otro informe importante realizado en el ámbito de la Subsecretaría de Combustibles para verificar la gestión de la actividad hidrocarburífera en el Ejercicio 2005, la AGN observaba:

– El financiamiento presupuestario aplicado a la ejecución de la política hidrocarburífera (0,8% del total devengado) no guarda proporción con la magnitud de funciones que prevé la Ley para la SE.

– La SE no tiene los soportes técnicos y económicos que le permitan corroborar las reservas determinadas por las empresas, que constan en sus declaraciones juradas.

 Otras auditorías sobre la cuestión energética agregan:

 Sobre el mercado del gas natural 

 “… Los datos de reservas revelan la disminución anual constante a partir del año 2001, acumulando al 2005 una reducción del 54,5 % respecto del año 2000” (y esto se refleja) “en el continuo descenso del cociente Reservas-Producción. Este coeficiente se redujo desde los veinticinco años (en los primeros años de la década del 90) hasta aproximadamente entre ocho y nueve años al año 2005”.

 Sobre otras cuestiones de la gestión del sector energético

 Se observó como denominador común la deficiente gestión de la SE.

 Sintéticamente, los informes demostraron que:

a) la política de tarifas  eléctricas, no retributiva de los costos, fue altamente perjudicial;

b) hubo una mala utilización de los subsidios;

c) la SE asignó fondos públicos a la ejecución de obras no prioritarias;

d) hubo sobrecostos en la ejecución de obras;

e) hubo atrasos significativos en la ejecución de las obras;

f) las petroleras incumplieron sus obligaciones contractuales con respecto al pago del canon;

g) hubo negligencia oficial de la SE, que no exigió a las petroleras privadas el pago del Canon;

h) la SE incumplió sus funciones al no actualizar el valor del canon;

i) la SE no ejerció la facultad de aplicar sanciones que le confiere la Ley de Hidrocarburos;

j) Energía Argentina S.A. (ENARSA)  no sigue estrictamente el marco legal de la Ley 25.943; un dictamen de la AGN concluye que la ausencia de manuales de procedimientos “impide optimizar la confiabilidad de las operaciones o actividades que se realizan en la organización”.

En los párrafos siguientes se detalla cada uno de los casos comprobados:

Política de tarifas eléctricas no retributivas de los costos

Una auditoría sobre la gestión del Programa de Políticas Energéticas señaló que desde 2003 se aplicaron tarifas artificialmente bajas en el mercado eléctrico.

Subsidio indebidamente utilizado

El subsidio a la energía eléctrica utilizó indebidamente recursos del Fondo Unificado (FU), previsto (Ley 24.065, art. 37) para financiar inversiones y no para subsidios.

Asignación de Fondos a obras no prioritarias

Recursos del Fondo Fiduciario de Transporte Eléctrico Federal fueron asignados a obras no prioritarias según los propios planes de la Secretaría.

Crecimiento no justificado de los costos de construcción de obras

Los costos de construcción  de la Línea de Extra Alta Tensión en 500 KV Choele Choel-Puerto Madryn fueron significativamente mayores que los que insumió el tramo de la Línea de Extra Alta Tensión en 500 KV Puerto Madryn-Pico Truncado, construido entre 2005 y 2006. Siendo las obras similares, aunque no idénticas, y tratándose de dos tramos de una misma obra, construidas en una geografía similar (las provincias de Río Negro; Chubut y Santa Cruz),  el costo por kilómetro del tramo Puerto Madryn-Pico Truncado superó en 40% al correspondiente al tramo Choele Choel-Puerto Madryn ejecutado un año antes. El voto de minoría en el informe de la AGN dijo que esta diferencia observada no estaba justificada.


Retrasos en la ejecución de obras previstas en los Planes

El  informe de auditoría de gestión para el período 2004-2007 sobre el Fondo Fiduciario para Transporte Eléctrico Federal (FFTEF) advirtió sobre notorios retrasos en la ejecución de los planes previstos, entre los que se incluye una ampliación de la Línea de Alta Tensión de Yacyretá.

La SE no ejerce la facultad de aplicar sanciones

La SE no ejerce su poder sancionatorio como Autoridad de Aplicación, incumpliendo la Ley 17.319, de Hidrocarburos (art. 87).

Como organismo de control externo del sector público nacional, la AGN ha realizado estas y  otras auditorías emblemáticas:

– Informes  sobre la gestión ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo, cuyas conclusiones sirvieron de base a la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo Mendoza.

– En el caso del PAMI, la AGN puso al desnudo la feroz apropiación de los recursos de los jubilados por una red de intereses en la que participaban directamente sectores del ámbito político y sindical que terminaron procesados.

– Informes sobre los ferrocarriles de carga. La AGN auditó la extensa red ferroviaria que circunda las distintas provincias del país.

– Informes en materia de transporte público de pasajeros, que prenunciaron los trágicos sucesos del 22 de febrero de 2012 en la Estación de Once.

– En Aerolíneas Argentinas, una intensa y muy útil labor,  que incluyó auditorías de gestión, certificaciones de transferencias del Tesoro a la empresa por más de 10 mil millones de pesos; auditorías contables –una de ellas permitió establecer que el patrimonio neto de la empresa que se expropiaba no era positivo como había dicho su directorio en el Congreso sino, por el contrario, negativo, y por una suma gigantesca: – 2800 millones de pesos.

– La reciente auditoría realizada en la Administración de Programas Especiales (APE) detectó  beneficiarios cuya edad al momento de la práctica superaba los 100 años, tiempos de tramitación de las solicitudes por subsidios y reintegros excesivos conforme a los plazos previstos por la normativa aplicable, utilización del procedimiento “vía de excepción” para otorgar apoyos financieros a los Agentes del Seguro del Salud, 18.992 expedientes APE sin coincidencias del beneficiario en el Padrón de Beneficiarios e Históricos de la Superintendencia de Servicios de Salud (SSSalud), solicitud y pago de apoyos financieros por beneficiarios fallecidos con anterioridad a la fecha de prescripción, práctica o período de cobertura de tratamiento por el cual el Agente de Salud solicita la ayuda financiera. En el 43,90% de los casos analizados por la AGN, el médico auditor que suscribe los documentos no figura en el listado de auditores médicos de la SSSalud, sobre 45 casos se verificaron 12 troqueles que los laboratorios no han podido certificar como legítimos por un monto de $4.631.461,40, etc.

 Esta enumeración no agota las múltiples auditorías de gran significación a las que me referí en mi informe sobre los diez años de gestión presentado en el Congreso Nacional el 20 de marzo de 2012.

 A modo de conclusión

Si estas son las advertencias formuladas por la AGN cuando su labor se ha realizado sobre la gestión estatal, ¿por qué hoy, habiendo recuperado el Estado mayores márgenes de soberanía hidrocarburífera, se cercenan las posibilidades de que la AGN audite los estados contables y el desempeño de YPF como actualmente lo hacemos con ENARSA, AYSA, CNEA, ARSAT, EDUCAR, Aerolíneas Argentinas, Nucleoeléctrica Argentina, Dioxitec, etc.?

La competencia de la AGN en materia de control  emana de la Constitución (art. 85) y no puede ser limitada por ninguno de los poderes del Estado. El Congreso Nacional puede ampliar su ámbito de acción, y el Poder Judicial puede incluso requerir su intervención en algunos casos, pero ninguna norma puede excluir la intervención necesaria de la AGN cuando estén en juego fondos públicos y se trate de examinar el desempeño de cualquier área de la administración  o el control externo del sector público en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos.

 A su vez, el artículo 8° de la Ley 24.156, de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, reglamenta la  competencia de la AGN, que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y toda organización empresarial donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, que es lo que acontece hoy en YPF.

Esa Ley se mantiene vigente y reglamenta los sistemas de control del sector público nacional, que comprenden las  estructuras de control interno, a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN)  y externo (AGN), así como el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión.

La excepción hecha ahora con YPF no resulta justificada, ya que a la AGN le corresponde auditar a todas las empresas con mayoría estatal y a todos los organismos, cualquiera que sea su forma de organización, que por ley hayan recibido una asignación inicial o permanente de recursos del Estado Nacional.

La Ley de expropiación de YPF nos dice que  aun cuando el Estado detente ahora  la  mayoría accionaria, y ejerza exclusivamente todos los derechos políticos de la sociedad, no se le aplicarán  los controles internos ni externos, como si  no perteneciera a la hacienda pública. Sin embargo, no hay ningún argumento jurídico, ni razones de competitividad empresarial, pública o  privada, que permitan tomar  una empresa como YPF y manejarla como una zona liberada de controles.

Claramente se trata de una construcción legal que

1)      Se opone a la Ley 24.156, que rige para todo el sector público estatal.

2)      Es inconstitucional, porque contradice el artículo 85 de la Constitución Nacional, que pone a cargo de la AGN el control externo.

En el debate legislativo se ha alegado que sujetar YPF al control externo de la AGN, “sería desconocer que se trata de una sociedad abierta, cotizante en bolsa, con normas de transparencia y  protección al inversor”, según expuso la diputada Rosana Bertone, miembro informante de la mayoría oficial. “Estaríamos generando a la nueva YPF una capitis diminutio a la hora de salir a buscar inversores o aliados estratégicos”, agregó.

 Sin embargo, más allá de los imperativos legales y constitucionales, no hay tampoco una razón práctica que justifique negarle el control público a YPF, con el objeto de  otorgarle mayor autonomía o competitividad. Tampoco se pone en riesgo su  capacidad de obtener resultados, con una mejor visión empresarial y comercial, si comparamos los ejemplos más emblemáticos de empresas petroleras en América Latina, que  se desempeñan con eficacia y crecen  y se desarrollan  bajo el control de las entidades de fiscalización superior de sus respectivos países. Prueba de ello son PDVSA en Venezuela, PETROBRAS en Brasil, PEMEX en México, ECOPETROL en Colombia, y PETROECUADOR: son auditadas por sus entidades de fiscalización superior respectivas y sin embargo ninguna tiene impedimentos para operar y progresar en el mercado petrolero mundial.

La diputada Rosana Bertone declara que no conoce “ninguna sociedad anónima con participación estatal mayoritaria que cotice en bolsa”, sin embargo, además del caso de Petrobras, donde el Estado posee el 64 por ciento de las acciones, se podría citar a ESTAT OIL, de Noruega, y a PETROCHINA como ejemplos de sociedades con control estatal mayoritario y que cotizan en bolsa. Argentina sería el único país donde la administración de una empresa petrolera, incorporada al patrimonio del Estado en su mayoría accionaria, queda inexplicablemente  al margen del control público de una entidad de fiscalización superior.

No debemos consentir que YPF quede excluida del control republicano. Personalmente no puedo abdicar de esa responsabilidad, que me cabe como presidente de la AGN. Por ello, he sostenido públicamente la necesidad de ejercer los controles que nos encomiendan las leyes vigentes y la Constitución Nacional, con la plena convicción de que nunca tendremos soberanía energética en el país si no somos capaces de ejercer también una  soberanía del control.

Si es cierto que el fundamento último en el que nos unimos todos es restituir al Estado el control de los recursos naturales estratégicos, nada explica la exclusión deliberada de la AGN del control de YPF.  Si se trata en definitiva de recuperar soberanía, ¿por qué no conferir al control público el resguardo de los intereses nacionales? ¿Por qué no pensamos lo mal que nos fue cuando nos apartamos de ese camino, que nos condujo a la situación energética actual? ¿Por qué persistimos en repetir nuestros errores y nos negamos a aprender la lección?