Tarifa social

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TARIFA SOCIAL

 

PRESENTACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN DR. LEANDRO O. DESPOUY SOBRE LA CONVENIENCIA  Y URGENCIA DE SANCIONAR UNA LEY

 

AUDIENCIA PÚBLICA DE LAS COMISIONES DEL HONORABLE SENADO DE LA NACION

 

 

1)                 Importancia del Tema

 

Hace tres años estuve presente en una primera convocatoria en audiencia de comisiones de esta misma Cámara sobre esta cuestión tan significativa y diría cada vez más apremiante que es el Régimen de Tarifa Social.

 

Sobre su importancia y significación solo reitero lo ya expresado antes, en el sentido de que no se concibe una sociedad moderna y en proceso de avance, para la conformación de un nuevo país industrial, sin un equilibrio entre los distintos sectores sociales, sin un grado aceptable de igualdad. El acceso a servicios públicos básicos es así más un derecho que una posibilidad económica y por lo tanto deben articularse los medios para que ese principio se concrete, al menos en términos de una efectiva accesibilidad para ciertos niveles básicos de servicio para todos los sectores de la población, pensando en compensar de manera especial a quienes carecen de los recursos para cubrir su costo.

 

2)     Urgencia de Su Tratamiento

 

Sobre la urgencia me permito interpretar que surge de una necesidad de reducir el gasto público, hecho puesto de manifiesto no solo en los resultados más recientes del balance de las cuentas fiscales, sino de otros acontecimientos concomitantes, a saber:

 

–          facturas de servicios que ya llegan indicando los subsidios incluidos, con el agregado de cuadros comparativos de tarifas entre provincias y con países vecinos

–          un llamado público del Gobierno a renunciar a los subsidios a los servicios a quiénes entendieran que por su condición económico-social no los requieren

–          una muy reciente encuesta hecha desde el Gobierno y difundida por todos los medios para que se inscriban de manera explícita quienes consideren que requieren esa cobertura, a la manera de una lista positiva.

 

Habiendo puesto en marcha desde el propio gobierno estos mecanismos para una eventual eliminación o reducción de subsidios, aunque de todos modos todavía nada nuevo se ha resuelto, o solo en muy pequeña medida en relación con algunos servicios como el gas natural, es más que obvio que en poco tiempo debería implementarse ese ajuste y en consecuencia la paralela compensación efectiva a los grupos de riesgo y de menores recursos.

 

Por ello es más que plausible que otra vez el Congreso intente poner en marcha un mecanismo transparente, debatido, consensuado dentro de lo posible y desde ya explícito de “tarifa social”, destinado a satisfacer esa necesidad.

 

 

3)                 Servicio de Aguas y Saneamiento

 

La Tarifa Social debe  alcanzar a la mayoría de los servicios públicos esenciales, es decir agua y saneamiento, transporte urbano de pasajeros, gas y energía eléctrica domiciliarios, comunicaciones de emergencia.

 

Cuando hice mi presentación hace tres años recordé, y hoy reitero, que en su oportunidad, al sancionarse el marco regulatorio del servicio de aguas, la Organización de las Naciones Unidas ponderó la inclusión del concepto de tarifa social, asegurando el derecho humano a su suministro. Lamentablemente como pudimos observar después en nuestros informes, distintos errores de implementación pudieron hacer que el concepto se viera desvirtuado en la reglamentación.

 

Nuevas iniciativas gubernamentales en esa materia, y más aún la estatización del servicio de aguas en varias zonas del país, empezando por la más poblada el AMBA, que comprende la ciudad Buenos Aires y su conurbano, nos permiten señalar en nuestros informes de auditoría que el sistema es cada vez más deficitario y que además del subsidio a las inversiones, se requiere otro tanto para sostener la operación.

 

El último balance recientemente aprobado de AySa señala que en el 2011 se transfirieron desde el Tesoro a la empresa $ 1.345 millones para cubrir el déficit operativo y $ 2.550 millones para financiar inversiones.

 

El total de transferencias del Tesoro a AySA entre 2006 y 2011, es decir desde su creación hasta el último ejercicio cerrado, trepó a $ 8.530 millones y si bien  el 67% se destinó a financiar gastos de capital, no deja de advertirse el creciente desequilibrio corriente: las transferencias para cubrir el déficit operativo fueron cero en 2006 y 2007, llegaron a $ 300 millones en el 2008, a más de $ 400 millones en 2009, a $ 780 millones en 2010 y a los ya citados $ 1345 millones en el 2011. Las de capital en cambio totalizaron entre 2006 y 2011 $ 5700,2 millones.

 

Es claro que la cobertura del desequilibrio exigiría, para evitar las transferencias y sin otros cambios en la gestión que permitan reducir costos, un gran ajuste de tarifas. Tal es así que los ingresos normales (es decir la facturación) en 2011 solo llegaron al 33% de los gastos de operación, por lo que los otros dos tercios debieron cubrirse con subsidio.

 

 

4)     Posible Corrección de Tarifas del Transporte

La AGN advirtió sobre el creciente déficit operativo en el servicio de aguas y saneamiento en el AMBA y también -de algún modo- que, de no mediar los ingentes subsidios, las tarifas sufrirán un enorme ajuste.

Ahora es de público y notorio conocimiento que algo debe hacerse con el conjunto de las tarifas de servicios públicos  y que para peor, podrían  implementarse tanto el ajuste como las compensaciones de manera improvisada. Y me parece que no es prejuzgar suponer esa posible improvisación, si no se clarifica y debate el tema.

 

En el caso del transporte público de pasajeros, sabemos que el público hizo colas al sol este último verano para obtener su tarjeta “sube” mediante la cual se instrumentaría un subsidio, en este caso del transporte urbano de pasajeros, cuya tarifa sería ajustada pero no sabemos cuánto ni cómo, aunque sí que se postergó su implementación, seguramente por la tragedia de Once, otro hecho éste casi anticipado por la AGN, aunque ésa sea una cuestión de otra índole.

 

 

5)                 Energía Eléctrica

 

La AGN auditó en repetidas ocasiones la ejecución del programa de ahorro energético PUREE, advirtiendo los escasos o nulos resultados en materia de su objeto central, el ahorro de energía eléctrica.

 

Ese plan preveía aumentos de tarifas para consumos que excedieran ciertos topes, manteniendo niveles más económicos de precios para los bajos consumos, una forma de proto tarifa social.

 

El PUREE  se sustentaba como política estratégica de mediano y largo plazo en un sistema basado en el otorgamiento de premios y bonificaciones o si no la aplicación de cargos adicionales para los consumidores, los primeros (los beneficios) para los que redujeran su demanda, los segundos (los recargos) para los que la incrementasen.

 

El objetivo de generar excedentes para posibilitar la disposición de mayores saldos energéticos a partir de la predisposición del usuario de restringir su consumo no fue alcanzado. La AGN señaló asimismo que, alternativamente, no se diseñó en ninguna circunstancia un plan de tarifa social para eventualmente reconstruir los precios del mercado sin afectar a los usuarios que por razones de pobreza o pobreza extrema, no pudieran afrontar el costo del servicio.

 

 

6)     Servicio de Gas de redes

 

En materia de gas natural nuestros reportes señalaron -ya a mediados de la década pasada- el agotamiento de la producción de hidrocarburos, la falta de inversiones en nuevos pozos, la cobertura de la oferta a través de importaciones de gas natural de Bolivia, que significaba por entonces un costo en dólares de tres veces el precio local y que hoy representa unas cinco veces y la todavía más cara importación de gas comprimido por barco, por entonces como posibilidad y hoy ya como fenómeno concreto. En este caso como se sabe, se compra a precios que multiplican entre ocho y diez veces el valor del producto local.

 

Nuestro informe señalaba en líneas generales la elevada participación del gas en la denominada matriz energética (del orden del 45%), esto es en la oferta energética global considerando todo tipo de fuentes llevadas a una medida común. Precisamente, más allá de los esfuerzos siempre plausibles por diversificar los componentes de la matriz y reducir a largo plazo la participación de los hidrocarburos, resultaba evidente que a corto y mediano plazo debía trabajarse sobre la oferta de gas natural.

 

En consecuencia, se advertía desde la AGN que el convenio marco con Bolivia para incrementar varias veces los volúmenes de compra debía estar acompañado por un crecimiento paralelo de la capacidad de transporte (gasoductos) y de extracción en suelo boliviano. De lo contrario, sería mayor la necesidad de importación de gas licuado, lo cual encarecería todavía más el costo del servicio domiciliario de gas, que obviamente se ubica así en una tarifa cada vez más por debajo de los costos.

 

Esta es la realidad vista por la AGN, que hace a una advertencia de que este estado de cosas puede requerir cuanto antes la atención en lo inmediato de la cuestión de la tarifa social, de modo de ir liberando al sistema (suponemos que de manera paulatina) de restricciones para una política de alineación de precios a los costos.

 

 

7)                 Gas Licuado

 

También analizó la AGN el caso de la producción y comercialización de Gas Licuado de Petróleo (GLP), a partir de la Ley 26.020 que tuvo por objetivo esencial asegurar el suministro regular y “económico del gas”, aspecto que fue advertido por la AGN en un Informe del año 2004, cuando en el marco del anterior régimen (Ley N° 24.076) la actividad de GLP no era considerada servicio público y carecía de un marco específico, dentro del cual se garantizara la provisión de GLP a precios controlados por el Estado para satisfacer la demanda de usuarios de escasos recursos no alcanzado por las redes de gas natural que no han logrado una expansión de importancia, destacándose que, a igualdad de calorías consumidas, el GLP envasado es uno de los energéticos más caros.

 

De acuerdo con los datos relevados en un segundo Informe del 2008,  las asimetrías entre los usuarios cautivos del GLP y los consumidores de GN se  ubicaban en el orden del 577%. Es decir que la situación del alto precio del gas licuado para los sectores de menores recursos no cubiertos por las redes de gas natural sigue siendo una deuda pendiente.

 

Es de suma significación asimismo que se piense en concretar esta posibilidad de definir tarifas sociales, antes de cerrar la cuestión de las tarifas y renegociaciones de los contratos de concesión de los servicios de gas y electricidad, para incluso hacer operativa su inclusión en cláusulas específicas de esos nuevos acuerdos.

 

 

8)                 Análisis de los Tres Proyectos de Ley de Tarifa Social Presentados

 

Debemos entrar ahora en los proyectos en debate, que son genéricamente similares a los ya presentados en su oportunidad, quiero decir en ocasión de la audiencia de 2009, con algunos cambios interesantes desde luego. Como en aquella ocasión advierto un alto nivel de coincidencias entre los distintos proyectos de similares inspiraciones y objetivos. Estas coincidencias en lo sustancial no obstan para que puedan apreciarse diversas diferencias, principalmente en términos de las formas de implementación. No obstante en función de las coincidencias cabe confiar en que los legisladores encontrarán mayores acuerdos que discrepancias para lograr así un proyecto de ley con alto grado de consenso en el cuerpo.

 

Nuevamente, como lo hice antes, debemos empezar por las coincidencias entre los proyectos, sin que esto me prive de la crítica. Y más todavía por allí comienzo. Los proyectos están dirigidos a la tarifa social domiciliaria de la energía, sea como electricidad, gas natural o gas en garrafas. Pues bien, no hay razón para no pensar en otro servicio domiciliario esencial, el agua. Es cierto que hoy su precio está fuertemente subsidiado a todo nivel social de consumo, como ya comentamos. Pero precisamente debe pensarse en el diseño de una alternativa para ese servicio cuando en el futuro los subsidios se limiten.

 

Continuando con las coincidencias entre los distintos proyectos, destaco una vez más que conforme nuestra organización federal es muy plausible que se invite a los gobiernos provinciales, al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y a los demás municipios a adherir a la presente ley, porque cuanto más ésta se generalice en sus alcances, mayor será la posibilidad de éxito de este tratamiento más igualitario a favor de los sectores menos favorecidos de nuestra sociedad.

 

Por caso, todos los proyectos prevén la desgravación del IVA, lo cual es acertado, pero sería coherente con ello una adhesión de los gobiernos locales mediante la desgravación de ingresos brutos que es su gravamen sobre la factura global.

 

 

9)                 Acción Solidaria

 

Existe también en todos los proyectos un concepto generalizado de acción solidaria, donde participan el Estado Nacional y las empresas privadas prestatarias. Conviene recordar en la redacción final que se deberá tener en cuenta que el aporte empresario a la tarifa social también deberá existir en los casos en que el Estado es prestador.

 

Ahora bien, pensando en la situación que objetivamente hoy presenta el sector energético me parece que la “colaboración” empresaria debe darse en el marco de los acuerdos tarifarios globales que se alcancen en una reestructuración de la matriz de ingresos del sector, de lo contrario la letra escrita sería solo expresión de deseos.

 

 

10)            Identificación de la Población Objetivo

 

Siguiendo con las coincidencias, encontramos en todos los proyectos una búsqueda común de una población objetivo, definida como los grupos más vulnerables de la sociedad. En general se entiende que por ello se habla de personas físicas, pero en otra lectura más exhaustiva se advierte que algunos proyectos prevén otros posibles beneficiarios. Pareciera que el Parlamento deberá definir con claridad este punto, en función de las prioridades de este momento.

 

A riesgo de ser reiterativo con expresiones anteriores, encontramos en cambio algunas diferencias en la forma de identificar con claridad esa población objetivo. En algún caso se propone realizar encuestas para que en función de los datos aportados en ellas se pueda determinar ese sector objetivo. En otro proyecto vemos que se focaliza la encuesta para que sea respondida por quiénes consideren ellos mismos que deben ser parte del grupo beneficiario. Esto implica que sean los propios interesados los que acudan para clarificar su situación y a partir de allí ver si califican para así –en definitiva- poder acceder al beneficio.

 

Respecto de ese punto, el de las encuestas, la experiencia de la Auditoría General de la Nación con relación al beneficio que en su momento se diera en el ETOSS para el servicio de agua corriente donde se exigía la inscripción por parte del interesado, no dio los resultados esperados seguramente porque tuvo  escasa difusión.

 

Es por ello que por un lado, parece lógico que el beneficiario manifieste su interés, puesto que como dijera el maestro del derecho Ihering “el interés es la medida de la acción”, de modo que es bueno que haya una expresión de necesidad por parte del interesado. Pero, por otro lado, y con el fin de evitar una nueva frustración como la habida en el ejemplo anterior, es claro que no debe escatimarse el esfuerzo de difusión por todos los medios disponibles y para ello debe darse prioridad a ese cometido en el empleo de fondos de publicidad oficial. Con ello podría -cuanto menos- minimizarse el riesgo de la inscripción, esto es asegurar que quien lo necesita no deje de acceder por falta de información.

 

Esta línea de trabajo a favor de una Tarifa Social en función de una población objetivo definida como los grupos de riesgo, sigue en alguna medida la experiencia de Chile, que consistió en identificar los beneficiarios exclusivamente dentro del grupo de los más necesitados y a ellos subsidiarlos. Pero también existe otra experiencia combinada o mixta en Brasil, donde se identifica el grupo objetivo pero también un nivel de consumo mínimo objeto del subsidio, de modo que por encima de ese nivel no rige el beneficio. Ello apunta a optimizar el uso del recurso introduciendo un concepto de escasez y costo económico para un uso racional de los recursos dentro de los límites de cobertura de las necesidades básicas.

 

Algunos proyectos se hacen eco de este doble abordaje, es decir 1) tarifa reducida pero 2) tope de consumo por sobre el cual rige la tarifa general, que pareciera combinar el objetivo social con el concepto de óptimo económico, y eso me parece razonable.

 

 

11)            Calidad del Servicio

 

Dos de los proyectos exigen sostener la calidad del servicio para este tipo de usuarios sujetos a subsidio y es un criterio que comparto. Desde el punto de vista de la AGN como órgano de control es decisivo que la calidad del servicio, entendida en términos técnicos, sea similar en estas prestaciones cubiertas por la “Tarifa Social” al de las prestaciones no sujetas a subsidio. En alguno de los proyectos de ley se extiende el concepto de calidad a la continuidad del servicio para el usuario, es decir a la abstención de cortes del suministro por parte de los concesionarios, licenciatarios o empresas públicas prestadoras.

 

En este último caso, el de la continuidad como parte de la calidad, es claro que tal condición debe estar relacionada con la pronta regularización y normalización de los pagos una vez implementada la aplicación de la tarifa social. Luego de alcanzada su plena vigencia, parecería lógico exigir el cumplimiento de los pagos mínimos a que estén sujetos los usuarios beneficiarios.

 

 

12)            Alcances y Cálculo Económico

 

La ley que se sancione debe prever así el perfeccionamiento de los mecanismos idóneos para determinar con precisión los alcances de los beneficios, incluyendo si fuera posible y como prevén alguno de los proyectos, la accesibilidad, de manera de determinar el costo del régimen, en el sentido de cuantificar razonablemente el costo económico real involucrado y poder así establecer la sustentabilidad económica a mediano plazo de la tarifa social, con la esperanza de que a largo plazo sea mucho menos necesaria por efecto del desarrollo económico generalizado.

 

Ahora bien entramos al mismo tiempo en el terreno de las discrepancias. Mientras algún proyecto establece el porcentaje de las rebajas (50%), sin cálculo económico de su costo fiscal, en otros se deja librado el resultado del subsidio que efectivamente se otorgue a una futura determinación.

 

También hay otro tipo de discrepancias acerca de cómo se financia el subsidio, además de las eliminaciones de gravámenes, ya sea con fondos  específicos disponibles para el sector energético, ya sea con rentas generales (Presupuesto anual de la Nación)  o bien en otro proyecto con subsidios cruzados (recargo de la factura de los clientes no subsidiados).

 

La teoría señala que la mejor alternativa para no distorsionar la correcta asignación de los recursos es la inclusión de una partida específica en el Presupuesto Nacional, pero la práctica por razones de sencillez y seguridad de disponibilidad de los fondos se inclina decididamente por el subsidio cruzado.

 

Ahora bien, en uno de los proyectos se establece a priori un porcentaje de recargo sobre los demás usuarios, es decir por el subsidio cruzado, pero sin que tengamos la cuenta del costo de la medida propuesta, lo cual a su vez requiere haber acordado el nivel efectivo del subsidio a otorgar y conocer el quantum de los beneficiarios. En ese sentido pareciera que sería lógico delegar o mejor dicho habilitar a la autoridad de aplicación para que en el cumplimiento de la obligación de poner en vigor la tarifa social pueda establecer ciertos niveles de subsidio, previo determinar el número de beneficiarios y el costo del sistema.

 

 

13)            Autoridad de Aplicación

 

Sobre la autoridad de aplicación y también en función de nuestra experiencia en la Auditoría General de la Nación, reitero una observación hecha años atrás y es que el área de desarrollo social tiene que estar involucrada en la implementación de la tarifa social precisamente por sus funciones, puesto que tiene una infraestructura de abordaje federal y cuenta con cuerpos interdisciplinarios tanto para poder determinar con mayor precisión la auténtica situación de los grupos sociales de mayor vulnerabilidad como por su capacidad de llegada a los mismos.

 

En ese sentido advertimos, en segundo lugar, que el denominador común de varios de nuestros informes de auditoría sobre transferencias a Provincias consiste en la observación de que los recursos destinados a planes sociales encuentran dificultades de ejecución centralizadas en los obstáculos para la adecuada identificación de los grupos objetivo, hecho por el cual solemos observar en esos trabajos discrepancias a veces importantes entre los beneficiarios reales y los potenciales.

 

Por lo expuesto, concluyo otra vez que debe pensarse en una combinación de una adecuada encuesta con inscripción de los interesados y una ejecución en que además de las áreas de servicios públicos se involucre al Ministerio de Desarrollo Social, para ofrecer la mejor respuesta al desafío que representa la implementación de la tarifa social.

 

Sin duda el Ministerio de Infraestructura y Planificación debe estar presente por cuanto es el responsable de asegurar la prestación de los servicios, sea por medio de empresas públicas o privadas, de su supervisión y regulación. Además aparece con sus secretarías como el más capacitado para el cálculo de los valores económicos involucrados.

 

El proyecto de ley deberá prever entonces la participación de ambos entes, Ministerios de Infraestructura y de Desarrollo Social, pero separando bien las funciones de modo de evitar superposiciones que diluyan responsabilidades y que eventualmente motiven conflictos de competencia.

 

14)            Funciones y Responsabilidades, Entes de Control y la AGN

 

Para terminar y refiriéndome directamente a la intervención de los entes de regulación y control, considero correcto que se establezcan obligaciones específicas para los entes reguladores y ello sin perjuicio de la facultades que posee la AGN en función del mandato constitucional y de la ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, hoy vigente.

 

Quiero destacar asimismo que en uno de los proyectos se especifica concretamente la intervención de la AGN, que en los otros está implícita por cuanto no quedan excluidas sus tareas de control en el ámbito de su competencia. De todos modos no puedo dejar de encomiar la mención expresa de esa intervención en uno de los proyectos, que es muy oportuna y por ello plausible.

 

 

Palabras Finales:

 

Al tiempo que reitero mi posición favorable respecto de la instalación de la Tarifa Social y mi beneplácito porque el Parlamento Nacional se involucre en esta cuestión, que debería alcanzar el mayor rango legal, es decir, mediante ley del Congreso, me permito ahora señalar la existencia de una mayor urgencia si atendemos a hechos objetivos que nos advierten que se va a producir una alineación a costos de las tarifas de los servicios públicos, en particular en el sector de energía y, en consecuencia la necesidad de asegurar que esa “sintonía fina” no prive a los sectores más necesitados del acceso a ciertas condiciones básicas para una vida digna.

 

Por supuesto que no se me escapa que la tarifa social también debería alcanzar a otros servicios públicos, como en particular el agua potable y el transporte urbano en la medida en que sea necesario ajustar los actuales valores, que son pasibles de ingentes subsidios a toda la población y que podrían ser acotados para que lleguen solo a los grupos sociales efectivamente necesitados.

 

Esta cuestión, la de los servicios de agua corriente y de transporte público de pasajeros, si no fuera introducida en esta legislación, no debería estar ausente en el debate global sobre la tarifa social.

La tarifa social constituye un imperativo de equidad, que debe implementarse  cuidadosamente y con rigor para compensar las brechas que se producen en el contexto económico social y donde el estado debe actuar por varias razones.

 

En efecto, la puesta en vigor de la tarifa social no es una decisión tomada por razones clientelares o demagógicas y es responsabilidad del estado que la ciudadanía pueda ejercer todos sus derechos fundamentales y que éstos no se vean limitados en el acceso a los servicios públicos.

 

Las principales dificultades que se registran en nuestro país no están dadas solamente por la existencia de gobiernos insensibles a las demandas sociales, sino también porque existe una tendencia muy marcada a confundir gobierno con estado y de esta manera los recursos del estado se transforman en los recursos discrecionales del gobierno, sea para implementar programas sociales, sea para la actividad política, etc.

 

La tarifa social es una decisión que se funda en razones de estado, porque es el Estado el que tiene la obligación de garantizarla y su vigencia independiza la satisfacción de las necesidades de otras motivaciones de orden político.

 

Sin embargo en nuestro país la tendencia es que quién ejerce el poder tenga el monopolio en la distribución de los fondos públicos y lo haga con sus propios criterios, porque eso le da poder político frente al ciudadano en general y frente al que más lo necesita en particular.

 

La tarifa social neutraliza esa posible interferencia demagógica de la política y lo hace en favor de quiénes transitoriamente carecen de los recursos para acceder a un nivel de vida digno.

 

Por ello al tiempo que encomio a los Sres. legisladores por llevar adelante esta iniciativa, me permito respetuosamente urgirlos para que alcancen su concreción.