Labor en la AGN

Leandro Despouy

Presidente de la Auditoría General de la Nación

 

El control público en la argentina.

Realidad y perspectivas

 

Informe de Gestión

2002-2012

 

SÍNTESIS EJECUTIVA

 

 

 

 

 

AGRADECIMIENTOS

Es una gran satisfacción poder presentarles un balance de mi gestión de diez años al frente de la AGN, no solo por la importancia que tiene exponer brevemente sus principales trazos, sino por el valor simbólico que le otorga la presencia de todos ustedes. Esta circunstancia encierra para mí una suerte de paradoja: porque el periodo que describo se inició en 2002 en lo más profundo de la crisis y hoy estoy aquí acompañado por  ustedes, que representan la vida parlamentaria y política del país, a lo que se suman distintas expresiones de la sociedad como son los organismos de derechos humanos, y las ONG que participan activamente en el control que ejerce la ciudadanía. Agradezco por su presencia y por haber realizado la convocatoria a este acto al Presidente del Comité Nacional de la UCR, Mario Barletta, y en su nombre a todos los miembros del Comité; al Presidente del Bloque Radical del Senado, Luis Naidenoff, y a todos los senadores que lo integran; al Presidente del Bloque Radical de la Cámara de Diputados, Ricardo Gil Lavedra, y a todos sus Diputados; a mis colegas de la AGN, Horacio Pernasetti y Alejandro Nieva.

El día que asumí, esta misma sala estaba casi vacía. Recuerdo la presencia de la diputada Graciela Ocaña. Estuvo el entonces senador Rodolfo Terragno y con su notoriedad de siempre Raúl Alfonsín.  Eran épocas en que la política, degradada ante la sociedad, había proyectado su debilidad e impotencia sobre la reputación de los órganos de control y el conjunto de las instituciones. La caída del presidente Fernando De la Rúa arrastraba la imagen de la UCR a su peor momento.

Desde 2001 yo presidía la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y a inicios de marzo de 2002 preparábamos su plenario anual en Ginebra. Recuerdo muy bien el diálogo que mantuve con Raúl Alfonsín y Ángel Rozas, entonces autoridad del radicalismo, cuando me propusieron que regresara al país para presidir la AGN. Alfonsín conocía el gran valor republicano que tiene la Auditoría ya que su génesis está en el programa del Consejo para la Consolidación de la Democracia que creó durante su gobierno; además, fue el impulsor de su rango constitucional en 1994.  No se equivocaba en esto. Y aunque el contexto político era amenazante, su insistencia tuvo que ver con el propósito de resguardar la institucionalidad en aquellos días de caos, cuando funcionarios y legisladores tenían dificultades para transitar por las calles y las manifestaciones se propagaban en los lugares públicos.


 

Contenido del informe

El que acabo de entregar al Comité Nacional de la UCR y que luego enviaré a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (CPMRC) es un informe exhaustivo sobre estos diez últimos años de intenso trabajo realizado hasta hoy por la AGN, a cuyo personal técnico, profesional,  administrativo y auditores generales, en primer lugar deseo agradecer.

El informe abarca cuatro aspectos bien definidos:

 

  • La labor sustantiva de la AGN en un contexto de importantes transformaciones en la estructura del Estado. La descripción y evaluación que se realiza, parte esencialmente de la lectura de los informes aprobados entre 2002 y 2012 y que están basados en las herramientas que nos confieren las normas de auditoría, es decir se apoyan en las observaciones, recomendaciones y conclusiones que formulan.

 

  • Luego se reseñan los aspectos medulares del desarrollo institucional de la AGN, de sus conquistas y vicisitudes. De su evolución y su creciente acercamiento a la sociedad y, sobre todo, de la recuperación de su credibilidad pública a partir de su trabajo a través de la objetividad de sus informes y la transparencia de su labor.

 

  • Desafíos a que se confronta el control público en la Argentina. En realidad  son muchos y de magnitud. Algunos son históricos y hacen a una mejor articulación entre el control que ejerce la AGN como Entidades de Fiscalización Superior  y el control político que ejerce el Congreso de la Nación. No cabe duda de que en este reto están en juego  aspectos cruciales para el fortalecimiento de la democracia. De lo contrario se habrá de profundizar el proceso de debilitamiento y anemia institucional que padecen la mayoría de nuestras entidades de control.

 

 

Las propuestas que se formulan son múltiples, aunque en esta oportunidad me referiré solo a algunas de ellas, en particular a los cambios institucionales que, a la luz de la experiencia, se presentan como impostergables. Otras apuntan a cubrir las necesidades de auditar el extenso horizonte que surgen de las transformaciones propias del Estado. Claro que habrá, al final, algunas reflexiones sobre el porvenir.

 

 

 

I. Labor sustantiva de la AGN

El informe que presento refiere a los hallazgos que se proyectan a lo largo de la década 2002-2012 y se centra, esencialmente, en las observaciones, recomendaciones y conclusiones, sobre todo desde el ángulo de su seguimiento, cumplimiento o realización. Comprende todas las áreas de la Administración Pública centralizada y descentralizada, y del sector público nacional. Contiene elementos de suma importancia, pero en esta oportunidad habré de referirme brevemente a algunos de ellos, rescatando su importancia y  actualidad. Así por ejemplo:

 

A.Transporte Ferroviario

La AGN ha auditado todas las áreas del transporte público en la Argentina: me refiero al transporte aéreo, fluvial, ferroviario y automotor y en estos dos últimos casos, tanto el de carga como el de pasajeros.

La AGN ha auditado prácticamente todas las redes ferroviarias del país, de carga y de pasajeros, sobre todo en las zonas de ingreso a la Capital Federal. Los resultados de la política ferroviaria están a la vista. Los informes de la AGN no hacen otra cosa que retratar con objetividad, vigor y espíritu docente esa cruda realidad que ya ha cobrado miles de víctimas –en la mayoría de los casos, por imprevisión. Por ejemplo, la CNRT registra en una estadística de accidentes en la Red Ferroviaria Metropolitana de Buenos Aires, que entre 1996-2010 se produjeron: 33.660 personas en distintos tipo de accidentes y siniestros, que causaron 5995 muertos y 25.755  heridos.

Hemos auditado todos los ramales del AMBA, que ingresan y salen de la Capital. Lo hemos hecho desde el momento mismo en que las concesiones fueron otorgadas en los años 90. Ello nos ha permitido realizar observaciones críticas sobre las condiciones mismas en que se llevaron a cabo las concesiones, las debilidades estructurales en materia de regulación y control que definieron el negligente rol del Estado en la custodia de su patrimonio y en el destino de los usuarios.

En todos los casos hemos verificado altísimos niveles de incumplimiento empresarial, sobre todo en las inversiones mínimas esenciales, en las tareas de mantenimiento y las condiciones de inseguridad que anticipan no solo la pésima prestación de los servicios, las circunstancias de hacinamiento que implican los traslados de los pasajeros y los reiterados incidentes y accidentes hasta culminar en verdaderas tragedias, como aconteció recientemente.

Los informes muestran aquello que los usuarios verifican y padecen cada día, así como también otros elementos técnicos, estado de vías, presupuestos gastados o no, etc. Tienen la virtud de presentar con objetividad y crudeza esa realidad en el lenguaje técnico y profesional de auditoría que es reconocido por la ciudadanía como un espejo de sus sufrimientos diarios.

El último informe sobre la empresa TBA, que es la culminación o el seguimiento de muchos otros informes realizados con anterioridad, abarca una pluralidad de aspectos, pero todos verificables, comprobables, analizables que conducen a conclusiones inapelables sobre las responsabilidades empresariales que se sitúan no ya en la tragedia misma del 22 de febrero de 2012, hecho que la justicia penal está evaluando, sino en el desempeño integral de la concesión y en una gestión en la que en general se mantuvieron altos niveles de inseguridad. También muestra el comportamiento de un Estado en el que los sucesivos secretarios de Transporte no ejercieron la función básica de controlar y aplicar penalidades cultivando así una crónica cultura de incumplimientos que incidirán luego en la prestación del servicio y en las alarmantes condiciones de inseguridad vial que se registran.

Este informe prueba también algo en lo que la AGN ha insistido con firmeza desde hace mucho tiempo: los subsidios, no porque sean discrecionales pueden estar ausentes de ese principio básico que es la rendición de cuentas. Además, el Estado debe verificar, auditar, controlar el destino de los fondos que transfiere, para que sean asignados a la finalidad precisa para la cual están destinados. De lo contrario, lejos de mejorar, el servicio puede deteriorarse. Más aún,  puede presentar la tétrica paradoja de que mientras el Estado más gasta, el servicio empeora.

Más de un centenar de auditorías acreditan que el sistema de subsidios ha operado como una variable que ha frenado el proceso de inversión genuina y ha fomentado el incumplimiento de las concesionarias. La falta de una adecuada rendición de cuentas, de una verificación exhaustiva del destino de esos fondos, ha sumido a las transferencias estatales en un pozo oscuro de sospechas y de inconductas que, en muchos casos, han debido ser elevadas a la Justicia.

En el transporte ferroviario de carga, también hemos profundizado e intensificado nuestra labor de auditoría. Y ahí también hemos encontrado un panorama desolador. El Belgrano Cargas, que es una suerte de cordón umbilical de la entrada y salida de productos hacia el Norte, fue privatizado y destruido en condiciones inauditas, propias de un país que se proponía desmantelar sin piedad toda la estructura ferroviaria. A pesar de algunos esfuerzos posteriores, aún no ha podido recuperar su capacidad operativa.

La AGN realizó diversas auditorías de gestión a empresas concesionarias de transporte ferroviario de carga, entre ellas las aprobadas en 2006 y 2008 respecto de los corredores ferroviarios (Central y Mesopotámico) concesionados a la empresa América Latina Logística (ALL). All-Central atraviesa las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis, Córdoba, Santa Fe (Rosario) y Buenos Aires. La empresa All en su explotación All Mesopotámico y All Central es la que tiene mayor número de descarrilamientos. Un tren de esta empresa protagonizó una  colisión fatal con un transporte escolar en  Zanjitas, en San Luis, el 2 de noviembre de 2011, en la que perdieron la vida ocho personas –seis niñas y dos adultas–  y otras  treinta y siete fueron internadas. El Fiscal de Estado de la Provincia solicitó a la AGN los antecedentes de la empresa y que  auditara el sistema ferroviario de  carga que atraviesa la provincia de San Luis, en particular los pasos a nivel, lo que fue incluido en el plan de 2012.

En el informe aprobado en 2006, la AGN detectó numerosos apartamientos de All Central de sus obligaciones contractuales, entre los que figuran desvíos permanentes y muy significativos en el programa de inversiones obligatorias; falta de mantenimiento de la infraestructura e incumplimiento de las rutinas de mantenimiento tanto de locomotoras como de vagones. Además, la empresa imputaba indebidamente como “inversiones” tareas encuadradas dentro de las obligaciones de mantenimiento.  El informe indica que el promedio de descarrilamientos ocurridos en ALL Central supera el  promedio de la red de carga concesionada y que la causa principal es el estado deficitario de la infraestructura.

La AGN ha auditado otras empresas como Ferrosur Roca, Ferroexpreso Pampeano y la mencionada Belgrano Cargas– encontrando graves deficiencias en materia de desvíos del programa de inversiones obligatorias en material rodante; vías y obras; señalamiento y comunicaciones. Ha comprobado asimismo mantenimiento deficitario y –cuando existía la obligación- recurrente falta de pago del canon.

En todos los casos, la Auditoría efectuó recomendaciones puntuales para revertir incumplimientos, irregularidades y, en algunos casos, presuntas ilegalidades detectadas han sido tramitadas ante la Justicia.

Estos ejemplos permiten observar el espectro sombrío de una cadena de incumplimientos empresariales y la ausencia de controles del Estado nacional. Estamos frente a una situación dramática de la que todos somos conscientes y todos tenemos la esperanza de transformar estas tragedias en un punto de inflexión que rompa con esta inercia de quedarnos sujetados y no poder superar las secuelas de aquella funesta decisión de arrasar con nuestros trenes e implementar políticas de subsidios que, no obstante su monto,  no han permitido mejorar el servicio ni impedido su deterioro.

Lo más grave es que a este colapso ferroviario se suma la circunstancia de que nuestros corredores viales nunca estuvieron en condiciones de cubrir esa demanda creciente de pasajeros y productos agrarios e industriales expulsados de las vías férreas, impactando seriamente no solo en el desplazamiento de las personas sino, al mismo tiempo, creando dificultades crecientes en materia de abastecimiento interno y exportaciones. Nuestra labor de auditoría con respecto a las obras de infraestructura y a la gestión de los corredores viales, también ha sido objeto de múltiples auditorías, las que han puesto de manifiesto también  una regulación defectuosa y renegociaciones lesivas para el interés del Estado, amén de la notoria inseguridad que en vez de disminuir se generaliza.

El transporte fluvial también ha sido auditado. La AGN ha señalado la ausencia del establecimiento de una autoridad de aplicación y en el transporte aéreo, más adelante habremos de referirnos a las auditorías realizadas a Aerolíneas Argentinas.

Pero si tomamos el transporte en general y trazamos dos líneas circunstanciales, en 2002, como cúspide de la crisis que provocó la sanción de la emergencia ferroviaria ­-todavía vigente- vamos a ver, a la luz de los informes de auditoría, las enormes dificultades de gestión que han presentado los gobiernos en esta década que, no obstante los importantes indicadores económicos que se han registrado en ese periodo y, sobre todo las sumas colosales que se han destinado, el transporte sigue siendo una de las áreas del Estado que mayores dificultades ostenta y en el tramo recorrido desde 2002 a la fecha, veremos las escasas transformaciones positivas que han tenido lugar.

Pero lo peor de todo es que, salvo excepciones, el conjunto de los servicios públicos padece de la misma debilidad y el país no ha podido romper con éxito esa matriz letal de las privatizaciones salvajes de los años 90 que fueron acompañadas por sistemas de regulación imperfectos de órganos de control débiles y en muchos casos capturados por los propios prestadores o áreas estatales sospechosamente complacientes.

Si arrojamos una rápida reflexión sobre la realidad mundial y nos concentramos en algunos países que vivieron experiencias aproximadas y, sobre todo aquellas en las que se inspiró la nuestra, como es el caso del Reino Unido bajo el gobierno de Margaret Tatcher, veremos que en ese país, a las medidas iníciales las sucedieron muchas otras rectificativas que ajustaron la prestación de los servicios a las verdaderas necesidades de los usuarios. Y es todo lo contrario lo que ha pasado en la Argentina, donde el usuario, que es el destinatario esencial del servicio público al que tiene derecho por imperativo de la Constitución Nacional, se lo ignora. Este es, políticamente, el principal drama de nuestro país, porque los servicios públicos están pensados en función de la cantidad de recursos que el Estado transfiere al sector privado, en un contexto en el que los propios órganos de regulación y control están profundamente debilitados y donde el interés y las necesidades del usuario no integran la ecuación empresa-Estado-entes reguladores.

Todo cambio deberá provenir de una permanente consulta con los usuarios. De lo contrario los servicios públicos, seguirán siendo un mal negocio para el Estado, un negocio de subsidios para las empresas prestatarias, sobre todo cuando estas se alían con sectores sindicales que representan intereses espurios y convergentes en la pésima prestación de los servicios como acontece por ejemplo con José Pedraza, que después de haber cometido los peores desmanes en la estratégica arteria ferroviaria Belgrano Cargas y estar preso por el crimen de Mariano Ferreyra, aún integra el directorio de la empresa que preside su propia esposa.

 

 

B.Auditorías Emblemáticas

Aerolíneas Argentinas

Desde el 31 de diciembre de 2008, por disposición del Congreso, la AGN audita los estados contables de Aerolíneas Argentinas y lleva a cabo las tareas de certificación de las transferencias –que ya superan los 10.000 millones-  del Tesoro Nacional a la empresa, cuyo proceso de expropiación aún no ha culminado. Recuerdo, como dato importante, que cuando el Congreso convoco a la empresa para definir si procedía o no a su reestatización, algunos funcionarios señalaron que sería un gran negocio comprarla por un dólar. Recuerdo también que en la primera oportunidad que la empresa concurrió a la Cámara de Diputados, sus representantes informaron que el patrimonio neto de la empresa era positivo y se aproximaba a 50 millones de pesos. Más tarde se supo que la AGN auditaría los estados contables de la empresa y en la presentación que 15 días después realizaron los mismos gerentes ante el Senado de la Nación, reconocieron que el patrimonio de Aerolíneas era negativo, de aproximadamente 100 millones de pesos. Vale decir, que en menos de un  mes el; anuncio de la intervención de la AGN  tuvo un impacto de 150 millones de pesos. Tiempo después, cuando culminaron las labores de auditoría, comprobamos que el patrimonio neto negativo de la empresa era de 2800 millones de pesos. Se imaginan ustedes el pésimo negocio que hubiese sido para el país pagar un dólar por la empresa, como en algún momento propuso el entonces Secretario de Transporte Ricardo Jaime. Al mismo tiempo pueden ponderar la valiosa intervención de la AGN, que obligó a transparentar una deuda considerable, de casi 3000 millones de pesos, en momentos en que aún se debaten en el CIADI, los reclamos millonarios de la empresa.

 

Thales Spectrum

La Argentina, como un ningún otro país, salvo dos repúblicas africanas –Gabón y Burkina Faso- dispuso en julio de 1997, la privatización de todo el espectro radioeléctrico del país, otorgando su gestión a la empresa Thales Spectrum. De esta forma el país no solo violaba reglas elementales de seguridad y defensa nacional sino que confería con ligereza uno de los patrimonios intangibles y estratégicos más preciados por todos los países del mundo. El informe de auditoría, que estuvo a cargo de la Comisión presidida por el auditor Javier Fernández, puso de manifiesto que la obligación básica del contrato fue incumplida porque Thales Spectrum no entregó el sistema informático para la gestión del espectro, lo que constituía la principal exigencia de la licitación. Tampoco realizó el relevamiento inicial de los usuarios, para identificar a los autorizados y no autorizados, lo que profundizó y prolongó el daño causado. Pero, en forma inversa a estos incumplimientos, la empresa obtuvo ganancias fabulosas logrando una tasa de retorno exorbitante, quizá la mayor de todas las empresas concesionadas que la AGN estimó en un 154% anual, entre 1997 y 2001.

Un informe de la AGN, a fines de 2003, puso de manifiesto la vulnerabilidad del Estado, los incumplimientos contractuales, la ausencia de control por la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) y destacó que los incumplimientos contractuales de la empresa desde el inicio de la concesión eran de tal magnitud que el Estado Nacional tenía derecho a solicitar el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados.

El Poder Ejecutivo rescindió el contrato en 2004 y recuerdo que el juez interviniente solicitó a la AGN copia del contrato originario de concesión para disponer el allanamiento de dependencias en algunas provincias. Lo llamativo es que la AGN disponía de una copia porque había auditado a la CNC desde el comienzo, pero en ese momento el Ejecutivo no disponía del documento original de la concesión que, como en muchos otros casos había desparecido en esa suerte de Triangulo de las Bermudas que existía entre el Ministerio de Economía y el Congreso de la Nación.

También fue de aquellos años la emblemática auditoría sobre el Correo Nacional, que de igual manera sirvió de base y abonó la decisión del Ejecuto de proceder a la rescisión del contrato y su reestatización.

 

Gestión ambiental

Esta es una de las áreas sustantivas que ha tenido mayor desarrollo en esta década y es quizá una de las que ha producido los informes de mayor actualidad y repercusión pública. La extrema sensibilidad que han adquirido los temas ambientales, así como la preservación del patrimonio histórico, cultural y artístico, explican esta toma de conciencia de la ciudadanía y ha impulsado a la AGN a dar respuestas cada vez más eficaces y abarcativas, como lo refleja el número creciente de informes y la originalidad de extender nuestras labores a la zona antártica. Se trata de un núcleo vital de la convivencia humana, en la que convergen una pluralidad de derechos interrelacionados que transforman el goce de un medio ambiente adecuado en un derecho humano fundamental. Hemos producido 65 informes ambientales en 10 años.

 

El agua

La Argentina presenta el violento contraste de formar parte de uno de los reservorios de agua dulce más importantes del planeta, como es el Acuífero Guaraní que compartimos con nuestros vecinos del Mercosur, Brasil, Uruguay y Paraguay y al mismo tiempo, ostentar en las puertas mismas de su ciudad capital, uno de los diez ríos más contaminados del mundo. Ambos temas han sido objeto de nuestra preocupación, al igual que la prestación misma del servicio de agua potable y desagües cloacales, cuya empresa fue concesionada en los 90 (Aguas Argentinas S.A.) y luego reestatizada en  AYSA.

El Acuífero Guaraní merece un tratamiento más cuidadoso del Estado y una protección regional muy superior a la que se le brinda. El impacto ambiental de la cuenca Matanza Riachuelo y su gestión ambiental han sido objeto de múltiples labores de auditoría. Pero la más emblemática, la que pone al desnudo la multiplicidad de aspectos que están comprometidos a lo largo de una cuenca que abarca 2200 km2, más de 5 millones de habitantes, es la realizada en 2006/2007 y que sirvió de base a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación  en el caso “Mendoza”. El informe muestra el impacto económico-social y cultural que la degradación del ambiente reinante en la cuenca, los nocivos e irreversibles perjuicios en la salud de la población, sobre todo en los niños, y asimismo la forma en que se potencian los distintos factores contaminantes por acumulación y transcurso del tiempo, conformando una suerte de circulo perverso que subsume miseria, pobreza, marginalidad, enfermedad y permanente riesgo a partir de la desidia e inacción del Estado. Muestra también la ausencia de control que generaba el fuerte fraccionamiento jurisdiccional, la carencia de un ejercicio eficaz del poder de policía que transformaba a gran parte de la cuenca en una suerte de “zona liberada” donde se arrojaban los peores contaminantes y desechos industriales y de otro tipo.

Pero esta dramática situación se configura en un marco en que las soluciones no llegan aun cuando los recursos están disponibles. Durante años auditamos el famoso préstamo del BID (1059-OCAR) que habría de ser de 500 millones de dólares al comienzo, para luego reducirse a 250 millones de dólares (con una contrapartida nacional equivalente). Pero al no haber sido ejecutados se redujo a 100 millones en el año 2002 porque 150 millones se afectaron finalmente a programas sociales. Recién ahora el préstamo está concluyendo, pero durante muchos años tuvo un costo financiero que lo contaban entre los proyectos que exhibían mayor pago de comisiones con relación a la ejecución del préstamo (42% al 2007). A 2007 se había ejecutado solo el 7% sobre un préstamo de 1998.

También hemos auditado los servicios de agua potable y desagües cloacales en el área de la CABA y  el GBA y hemos constatado que en la renegociación de 1997 con la empresa concesionaria, Aguas Argentinas, la secretaría de Ambiente era, al mismo tiempo, la máxima responsable del Comité Ejecutivo de la Cuenca. Esa renegociación fue lesiva para los intereses del Estado en la medida en que no solo acepto los incumplimientos en que había incurrido la empresa prestataria del servicio sino que tampoco exigió su realización más adelante, luego de la renegociación. Ello implicó que un importante número de obras de infraestructura sobre el tratamiento de efluentes cloacales (sobre todo del Gran Buenos Aires) que debía hacer la empresa Aguas Argentinas no fuera reprogramada su ejecución, lo que impactó fuertemente   en la cuenca, que se vio transformada en una gigantesca cloaca a cielo abierto.

 

Yacimiento Carbonífero de Rio Turbio

Ya en el 2003 auditamos la explotación mineral de carbón de Río Turbio, concesionada en 1994 hasta 2002 a un operador privado. Pudimos hacerlo porque se trataba de una explotación a cargo del Estado Nacional, pues de lo contrario si se hubiese tratado de un emprendimiento privado el control hubiese sido predominantemente provincial. Si bien las labores de auditoría se centraron en la gestión ambiental y en el cumplimiento contractual, el informe puso de manifiesto: el altísimo y crónico nivel de incumplimiento del concesionario; el inconmensurable daño ecológico provocado por la empresa; los enormes costos que implicaría su recuperación y la agravación de las condiciones estructurales de inseguridad, lo que explican accidentes que tuvieron lugar con posterioridad cuando el Estado retomo la concesión y que también hemos analizado en sucesivos informes.

El emprendimiento minero había estado concesionado a la empresa de Taselli, a la que auditamos también en la concesión de Altos Hornos Zapla y volvimos a hacerlo en las concesiones ferroviarias del Gral. Roca, y FFCC San Martín antes de su rescisión. Decimos esto para subrayar la importancia estratégica que reviste para el Estado que la AGN audite los emprendimientos mineros y al mismo tiempo la vulnerabilidad estatal cuando los gobiernos no examinan los antecedentes empresariales de los concesionarios. Ello  posibilita un comportamiento desaprensivo, irregular y hasta depredador de los dueños de las empresas prestatarias, como ha sido el comportamiento de Taselli.

 

 

 

 

C.Recursos Pesqueros

Desde hace más de una década, la AGN viene señalando los crecientes riesgos de colapso de nuestros principales recursos pesqueros, debidos a una crónica sobreexplotación y a prácticas que están devastando algunas especies de la rica y extensa plataforma continental del Mar Argentino, y en particular la merluza común, sin duda la especie más importante que según nuestras auditorías exportaba en 2008 más de 320 millones de dólares de los 1100 millones de dólares que exporta toda la industria pesquera. Sin embargo, a pesar de las constataciones y recomendaciones de la AGN, el Estado no ha adoptado aún las medidas necesarias para revertir esta gravísima situación.

Asombrosos registros reafirman la tendencia crítica que se verifica en la relación entre la captura y la biomasa reproductiva de recursos pesqueros que, desde hace más de una década, están por debajo del umbral de sustentabilidad.

Una cosa es el exceso y otra, quizás más grave, la devastación. Los informes de auditoría muestran que no se usan los instrumentos de pesca que evitan la captura de “juveniles”, lo cual no solo afecta la futura reproducción, sino que tiene, además, consecuencias ambientales negativas porque las especies que se devuelven al mar sin vida contribuyen a alterar los equilibrios del ecosistema, por ejemplo incrementando las poblaciones de especies carroñeras a expensas de las especies cazadoras, o reduciendo los niveles de oxígeno en el fondo del mar.

Como ejemplo, el último estudio de la AGN puntualiza que por descartes provenientes de la pesca de langostino  –es decir, por no utilizar los dispositivos adecuados–, en 2007 se capturaron “incidentalmente”  32 mil toneladas de merluza juvenil, 160 millones de ejemplares muertos que se arrojaron al mar antes de que alcanzaran la edad reproductiva.

La situación descripta se ha visto facilitada y agravada por la ineficacia de los controles y falencias en la aplicación de sanciones. La  AGN detectó que entre 2006 y 2009 se habían previsto multas por 90 millones de pesos y lo realmente cobrado fue apenas algo más de 13 millones. A esto se debe agregar, por un lado, un sistema dilatorio de sumarios. El tiempo que transcurre entre la infracción y su notificación a las empresas supera, en promedio, los tres años.

Con respecto a los inspectores, los sucesivos informes señalan que no están suficientemente capacitados para cumplir esa tarea y sin embargo, el último curso de capacitación de inspectores tuvo lugar diez años atrás.

Por otro lado, no es poco frecuente que haya amenazas que ponen en riesgo la vida de los inspectores cuando quieren realizar seriamente sus tareas a bordo. Cuando alguno de ellos denuncia haber recibido maltratos a bordo,  no logra una respuesta institucional que no sea la de evitar que ese inspector vuelva a embarcar en el mismo buque o con la misma empresa.

Somos un país sin conciencia marítima. En la década del 60, durante la dictadura de Onganía, en la Argentina se permitió la pesca con explosivos, lo que provocaba una enorme mortandad de todas las especies marítimas. Tal despropósito se perpetraba para hacer harina de pescado, lo cual afortunadamente ha sido prohibido.

Hasta los 90, más que el recurso, lo que se protegía era la industria armadora local. La desregulación implicó una desmedida expansión de la actividad pesquera impulsada por un fuerte interés internacional en la riqueza ictícola de nuestra región. Los acuerdos de pesca celebrados por entonces con otros países precipitaron la sobreexplotación. La posibilidad de  operar en un esquema poco regulado y sin costos ambientales, y un marco jurídico institucional permisivo, ha generado grandes beneficios de corto plazo y favorece la permanente sobreexplotación del recurso.

La Auditoría lo ha dicho y lo ha repetido muchas: se requieren medidas urgentes, vigorosas y eficaces que frenen esa tendencia hacia el abismo. De lo contrario, en pocos años nuestros principales recursos pesqueros podrían colapsar y el proceso de recuperación sería mucho más costoso y prolongado. Tal vez, hasta imposible.

 

 

D.Sector Energético

La auditorías sobre energía y combustibles abarcan un amplio universo de actividades de la AGN, que si bien se centran en el desempeño de la Secretaría de Energía (SE) abarca también la auditoría de las principales empresas del sector: Enarsa, Yacyretá, Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NASA) , DIOXITEK S.A. En las sucesivas auditorías efectuadas se verificaron inconsistencias en la información correspondientes a áreas, yacimientos, producción y empresas declarantes de las concesiones en explotación. Se trata de imprecisiones graves frente al hecho cierto y a la preocupación generalizada por la disminución de reservas de hidrocarburos y el riesgo creciente de agotamiento de nuestros recursos petroleros y gasíferos.

Ya en 2004 la AGN advertía sobre las consecuencias negativas debido a la no actualización de lo que se identifica como el canon petrolero y que se paga por km2 de explotación.

Conforme a su naturaleza jurídica, el canon es una suma periódica –establecida ex ante en un espacio territorial de posibles reservas de hidrocarburos, en función teóricamente del valor del petróleo crudo– que deben aportar los concesionarios que acceden por un cierto período de tiempo a la actividad en un área determinada y de modo exclusivo. Si bien puede percibirse el canon como un pago del concesionario o del permisionario  para acceder a un subsuelo que no le pertenece, tiene por objeto además alentar la producción en cuanto ese gasto periódico solo podría recuperarse a partir de una actividad extractiva exitosa. Entonces el titular de la concesión –o del permiso, en su caso– podrá recuperar el canon con creces en la medida en que explore, descubra yacimientos y extraiga  los combustibles.

 

El primer hallazgo de importancia de la auditoría sobre el ejercicio de la función  de la SE en materia de percepción del canon, efectuada en la primera mitad de la década, resultó que no se actualizaba el valor del canon según el aumento del precio del petróleo crudo en el mercado local, tal como establece el sistema normativo. De este modo, los concesionarios y permisionarios solo abonaban un valor sumamente  depreciado, que no desalienta la especulación de los obligados, posibilitando –por un lado– postergar y hasta reducir inversiones en virtud del  bajo costo de oportunidad de esa decisión (pago de un canon insignificante), acaparar eventualmente áreas de exploración en detrimento de posibles competidores (también por el bajo costo del canon), y –por otro lado–, ante eventuales descubrimientos, también postergar la extracción y vuelco al mercado en la espera especulativa de un mayor valor por el crudo y gas a extraer. En suma, se consagraba así un sistema donde podía ser negocio extraer lo existente pero no se alentaba la nueva inversión exploratoria.

La observación partió de la realidad de un canon congelado en pesos desde 1991. Recién avanzada la década, la Secretaría –luego de formuladas las observaciones de la AGN y no de manera inmediata– decidió un ajuste del valor del canon. De más está recordar la doble evolución creciente del precio del crudo en el mercado mundial y del dólar frente al peso, con un mayor precio también fuertemente incrementado en el mercado local.

A su vez, la subvaloración del canon se amplía ante la no exigencia del aporte regular de los bajos valores vigentes. En efecto, las observaciones de la AGN  advirtieron la negligencia de la Secretaría por no ejercer el poder de policía sobre el pago de las contribuciones (con bases de datos desactualizadas e incompletas), por la administración deficiente de las bases de datos relevadas en el organismo (desactualizadas e incompletas), la no aplicación de sanciones en el caso de atrasos comprobados y aun la atribución de los pagos parciales de las deudas primeramente sobre el capital y no sobre los intereses devengados, de modo de no actualizar los valores de manera adecuada al tiempo transcurrido durante los atrasos. Todo ello simplemente no hacía más que fomentar el deterioro del valor de los cánones pagados, ya de por sí insignificantes ante valores exigibles no actualizados.

La AGN auditó asimismo en varias ocasiones la ejecución del programa de ahorro energético PUREE y advirtió los escasos o nulos resultados en materia de su objeto central, el ahorro de energía.

No se diseñó en ninguna circunstancia un plan de tarifa social para eventualmente reconstruir los precios del mercado sin afectar a los usuarios que por razones de pobreza o pobreza extrema no pudieran afrontar el costo del servicio. En estos días es público y notorio que el Gobierno prepara sobre la marcha y sin mayores aclaraciones una eliminación de subsidios a las tarifas, cuyos alcances todavía se desconocen.

La escasez de energía, como decimos, fue advertida en los informes de la AGN. Un informe de 2007 (Res. AGN 72/07) ya señalaba la necesidad de inversiones en energía no menores  a los US$ 4 mil millones al año, que a ese momento estaban lejos de concretarse.

En efecto, el gas natural es un componente importante de la oferta energética global; en el momento del informe, más del 53% de la oferta de la matriz energética argentina. El estudio analizó en detalle la situación de las reservas y del balance de producción, importación y consumo (demanda) del combustible. En el momento del informe, se advierte la declinación constante de la inversión en exploración. El Gobierno nacional no advirtió oportunamente que la disminución de la actividad exploratoria, a la mitad de la que nuestro país realizaba en décadas anteriores, redundaría naturalmente en una disminución de los descubrimientos de nuevos yacimientos y en la caída crónica de las reservas comprobadas de este producto no renovable.

Las observaciones de la AGN se extienden también a los costos en el tendido eléctrico nacional de alta tensión y su sorprendente encarecimiento a partir del momento en que se derogó el decreto que establecía precios tope en las concesiones, ignorando la notoria cartelización de la oferta y otras irregularidades.

 

 

E.SALUD

Tanto la administración de los fondos públicos destinados a la salud como el desempeño de sus funcionarios ha sido objeto de la constante atención de la AGN desde su constitución hasta la fecha y se expresa en las reiteradas auditorías realizadas en el PAMI, en la APE, en la SSS, y hospitales nacionales .

En el 2004 a solicitud del Senado llevamos a cabo una auditoría integral en el PAMI que, a juzgar por las transformaciones posteriores, fue decisiva para el destino de la Institución.

El estudio que realizamos puso de manifiesto un sinnúmero de irregularidades que registraba la administración de la entidad, el comportamiento delictivo de muchos de sus funcionarios jerárquicos, los negociados con algunas empresas prestatarias, la alteración de los padrones de los afiliados, en una palabra, el despojo despiadado  y vergonzante de los recursos de la clase pasiva, transformados en una caja al servicio de intereses políticos, sindicales y empresariales inescrupulosos.

Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) y Administración de Programas Especiales (APE)

Ambos organismos han sido objeto de sucesivos informes de auditoría en los que constan las principales observaciones críticas a las que han dado lugar sus respectivos funcionamientos. Los informes más recientes, fueron objeto, en el año 2011, de un intenso debate público en el Senado de la Nación, donde se expusieron las principales observaciones y críticas a ambos organismos. Se subrayan los deficientes procedimientos implementados para llevar a cabo el control prestacional de los agentes de salud y frente a denuncias de los afiliados por falta de prestación de servicios ante la Superintendencia. Se observó ausencia de criterios escritos para garantizar un comportamiento homogéneo, y se verificó que se había dado diferentes trámites ante los reclamos realizados, de acuerdo a la obra social.  Con respecto a la APE la AGN encontró casos en los que el subsidio se entregó para atender problemáticas no contempladas en la normativa aplicable tales como pago de sueldos y cargas sociales.

Todas estas cuestiones: posible falsificación de troqueles, prestaciones indebidas pagadas por el APE, irregularidad de los padrones son objeto de una auditoría integral en ambas instituciones, que están a punto de concluir y tienen por objeto ofrecer mayor claridad sobre el funcionamiento actual de ambos organismos.

 

 

 

F.ANSES

La administración de la ANSES es objeto de un doble análisis de la AGN. Por su significación económica y social, sus estados contables son objeto de un examen anual que integra el dictamen que realiza la AGN sobre la Cuenta de Inversión. Periódicamente, además, lleva a cabo labores de auditoría sobre la gestión del organismo, por ejemplo sobre el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, Litigiosidad, etc. Con respecto a los estados contables, la AGN  siempre ha debido abstenerse de opinar por dos razones: en primer lugar, por la notoria incertidumbre que genera su frondosa litigiosidad (poner cifras); en segundo lugar, por un hecho que la AGN ha relevado como muy grave en el comportamiento del organismo, que no informa ni contabiliza en sus estados contables la deuda que generan las futuras jubilaciones a abonarse, mientras que  si contabiliza los ingresos por aportes y contribuciones que percibe actualmente para su administración y devolución futura como beneficio. Esto es, que cada año el organismo presupuesta sus gastos y sus ingresos sin asumir la situación de los años venideros, es decir de los compromisos futuros con la clase pasiva y la proyección a largo plazo de lo que pueden ser sus ingresos.

En un estudio realizado sobre la sustentabilidad del sistema previsional (Resolución 157/10-AGN), la AGN estableció que la ANSES, al no contar con proyecciones a mediano y largo plazo, adopta importantes decisiones a corto plazo sin sustento alguno. Esto demuestra el tenor de la improvisación de sacar fondos del sistema para otros destinos, como es la decisión de financiar con recursos de la ANSES, supuestamente excedentarios, el Subsidio Universal por Hijo (que debió realizarse con fondos del Tesoro). Otro tanto puede decirse de las crecientes decisiones de afectar recursos de la ANSES en préstamos para programas de gobierno y al sector público a tasas que no cubren la inflación, con lo que esos fondos perderán su valor real, bajo el supuesto del cobro de los créditos  otorgados.

También hemos auditado la litigiosidad del organismo y la tramitación que los servicios jurídicos de la ANSES dan a los reclamos administrativos que generalmente se rechazan sin análisis alguno, obligando a su posterior tramitación ante la Justicia. Y ante esta, las sentencias sistemáticamente se apelan y cuando se obtiene un pronunciamiento definitivo, tampoco se cumple, no obstante el compromiso asumido por el Estado argentino ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de no apelar las sentencias y darles cumplimiento. Estamos, claro está,  ante un organismo que no paga las jubilaciones y pensiones especificas del área previsional, para las que están destinados los fondos, y reconociendo que dispone de excedentes, afecta gran parte de esos fondos en actividades de gobierno y financiamiento del sector público. Cabe recordar que ya en 2008 la AGN había establecido que casi el 80% del sector público nacional se financiaba con adelantos transitorios de las reservas del BCRA y la ANSES.

 

 

G. Otros Organismos

La AFIP, el Banco Central, el Banco de la Nación Argentina, la Comisión Nacional de Valores, así como la Deuda Pública, son objeto de auditorías anuales que integran la Cuenta de Inversión. A ello se suman las actividades plurianuales en todas las jurisdicciones del Estado Federal y las auditorías financieras de la mayoría de los préstamos otorgados por los organismos multilaterales de crédito, léase BID y  Banco Mundial.

 

 

h.Ejecución Presupuestaria (Cuenta de Inversión)

Uno de los roles más importantes del Congreso es la aprobación del Presupuesto Nacional y el examen de su ejecución al tratar la Cuenta de Inversión que desde 1994 con la reforma constitucional debe contar necesariamente con un dictamen previo de la AGN.

Este rol constitucional del Congreso no ha sido cumplido en forma acabada en todos los casos a lo largo de nuestra vida institucional. Hay largos periodos en que las cuentas de inversión no han sido tratadas por el Congreso y en otros se desconoce el resultado de dicho tratamiento al extremo de que resulta dificultoso reconstruir con precisión a lo largo de nuestra historia la suerte que ha corrido cada una de las Cuentas de Inversión. Lo cierto es que en 2002 el retraso en el examen de las cuentas de inversión de los años precedentes era considerable y la propia auditoría registraba también crecientes demoras en sus exámenes. Los esfuerzos de normalización  de esta tarea por la AGN han sido mayúsculos y nos han permitido dar cumplimiento en término. En 2003 se aprobó la Cuenta de Inversión del año 1999 mientras que en 2011 trabajamos en la aprobación de la Cuenta de Inversión 2009. En ese sentido cabe destacar el sostenido empeño de Oscar Lamberto, primero en el Congreso y luego en la AGN.

Acabamos de completar el examen del dictamen de la cuenta de 2010 y hemos dado inicio a la de 2011. En el Congreso no ha acontecido lo mismo y si bien se produjo una notoria mejora en el tratamiento de la cuenta aún se registra déficit temporales significativos.

En lo esencial, los dictámenes de la AGN son de suma trascendencia para el Congreso ya que permiten conocer la verdadera canalización de los recursos públicos por las distintas jurisdicciones y sobre todo si se han respetado o no las pautas fijadas por el Congreso mediante su aprobación.

Si bien el Presupuesto Nacional es un instrumento clave para una correcta administración del Estado, ya que como ley fundamental establece el programa de gobierno donde están plasmadas las políticas, en la práctica de los últimos años le ha hecho perder gran parte de sus rasgos esenciales debido a la conjunción de varios factores, particularmente a la subestimación de los ingresos, de la inflación real y del crecimiento económico.

La facultad del Poder Ejecutivo de reasignar libremente partidas a través de los llamados “superpoderes” (Ley 26.124) y las delegaciones realizadas por el Congreso de la Nación a través de las respectivas leyes de Presupuesto han creado grandes distorsiones y lo han transformado en una suerte de alegoría que encierra un nuevo esquema de distribución de fondos. En algunos ejercicios el desvío entre el Presupuesto aprobado por el Congreso y el ejecutado alcanzó un 30%; mientras que el promedio del último quinquenio supera el 20%. Esto se traduce en una ejecución presupuestaria de otro color, otro ritmo y otro contenido.

El rol de la AGN se acentúa cuando el Congreso delega funciones. Debido al abanico de ampliaciones y modificaciones, solo puede evaluarse el resultado de la gestión presupuestaria cuando se procede al análisis anual de la Cuenta de Inversión. Según surge del informe de la AGN correspondiente al ejercicio 2009, el 82% de las modificaciones presupuestarias se encuentran concentradas en solo siete organismos, de los cuales el Ministerio de Planificación Federal, siempre es el más beneficiado.

Inciden en la composición del Presupuesto las transferencias identificadas como “discrecionales” (sujetas a la decisión del Poder Ejecutivo), ya que permiten remitir considerables fondos a provincias, municipios, organizaciones de la sociedad civil y al sector privado. El total de transferencias discrecionales en el período 2000-2010 se incrementó 10 veces (1000%), de  11 mil millones a 116 mil millones de pesos.

Durante 2010, las Provincias recibieron un 26% más de recursos nacionales a través de transferencias discrecionales que por Coparticipación Federal de Impuestos ($ 100 mil millones y $ 80 mil millones, respectivamente). Así se introdujo una divergencia en los coeficientes de distribución de ambos recursos. Otro dato relevantr –observado por la AGN–  es el incremento sucesivo de los subsidios a empresas del sector privado, que alcanzaron en 2010 un monto de $ 45 mil millones.

La AGN creó en 2008 una nueva gerencia para auditar este tipo de transferencias y verificó que la asignación directa de recursos presenta debilidades en el circuito de control interno, ausencia de un adecuado sistema de rendición de cuentas y serias deficiencias de calidad en la ejecución de obras. También detectó desajustes entre los avances físicos y financieros de varios programas, sin información que justifique esos desvíos, abriéndose así una puerta a posibles irregularidades. Estamos realizando la auditoría del programa Sueños Compartidos, cuyo principal gestor, Sergio Schoklender, está siendo investigado por la Justicia.

El cuestionamiento a esta nueva modalidad en la distribución de fondos no radica solo en su incremento: su manejo arbitrario puede vulnerar el principio de equidad, al permitir que algunas provincias reciban más recursos que otras, en muchos casos por preferencias políticas o agudos desajustes con los criterios preestablecidos. Informes de la AGN correspondientes a la Cuenta de Inversión del ejercicio 2009 revelan que las provincias que recibieron mayores transferencias respecto del crédito inicial fueron Jujuy (46,8%), Santa Cruz (41,2%) y Santiago del Estero (40,2%). Por el contrario, otras recibieron transferencias por debajo del crédito inicial; tal es el caso de Santa Fe (-25,3%) y Catamarca (-18,2%).

La intervención del Congreso podría limitar las consecuencias económicas y políticas desfavorables de este manejo concentrado de los fondos y evitar el doble juego de privilegios o restricciones presupuestarias infundadas. También es imperioso que el Congreso fije, con la aprobación de la ley de presupuesto, criterios de asignación de los recursos que se recauden por sobre lo previsto. De lo contrario, el país será cada vez más unitario no solo en lo económico sino también en lo político.

Con respecto al balance del Estado, la AGN ha mantenido abstención de opinión sobre los estados contables hecho este último de carácter permanente, basado en la carencia de inventario con la valoración de los bienes inmuebles del Estado, la incertidumbre sobre el recupero de créditos de diversos organismos, la incertidumbre sobre el patrimonio consolidado de entes y organismos de la Administración Nacional, en particular de la ANSES y las contingencias sobre la deuda pública no regularizada, Club de París, otros préstamos, el saldo remanente de la deuda reestructurada (“hold outs”) y sus intereses, la incertidumbre sobre el resultado y los montos reclamados en juicios contra el Estado. Estas distorsiones no solo se profundizan y se ven facilitadas por las modalidades de transferencias a provincias, municipios y sector privado, sino también por la creciente aplicación  de los fondos fiduciarios que hoy ocupan un porcentaje importante en el Presupuesto Nacional.

 

 

 

II. Desarrollo Institucional

Es evidente que de la Auditoría del 2012 no es aquella que recibimos en 2002 pues ha habido una evolución notoria y considerable. En el informe completo presentado al Comité Nacional detallo cuáles son aquellos aspectos y logros que han marcado un progreso institucional relevante, pero también señalo los principales obstáculos que dificultan un funcionamiento adecuado de la AGN  como Entidad de Fiscalización Superior.

Entre los logros más visible e importantes figuran:

 

Transparencia y participación ciudadana

Estos han sido dos ejes centrales que han marcado un desarrollo sustantivo; y confieso que la decisión de publicar los informes inmediatamente después de ser enviados al Congreso, cambió los ejes centrales de su vinculación con la sociedad y cambió el destino mismo de la institución. Fue una de mis primeras iniciativas, pues con anterioridad los informes no se publicaban en la página web, y su envío al Congreso de ninguna manera garantizaba su tratamiento y difusión. Esto alentó graves sospechas sobre la utilización de los informes para otros fines y, en cualquier caso, el moroso y opaco tratamiento en el Congreso menguaba considerablemente su impacto. Pero la publicación de los informes tuvo un efecto vitalizador en la medida en que los distintos sectores involucrados de la sociedad –usuarios, consumidores, etc.-  advirtieron la relevancia de nuestras comprobaciones y se asociaron firmemente a las exigencias que planteaban nuestras recomendaciones. La AGN dejó de ser algo secreto y clandestino, oculto en los cajones de la CPMRC que unos años antes presidiera el senador Cantarero.

Claro que fue una medida ampliamente resistida primero en el Colegio de Auditores y luego en el Congreso, pero finalmente la medida se impuso y además de darle contemporaneidad al control, lo prestigió y despertó la atención creciente de los medios de comunicación. La AGN custodiaba ahora el interés del ciudadano.

Insisto, esta decisión tuvo un enorme valor para investir de credibilidad a la AGN. Creo, con sinceridad, que difícilmente mi gestión hubiese atravesado con éxito las enormes vicisitudes que se generaron luego de la crisis del 2001, si no hubiéramos construido ese puente de transparencia con la ciudadanía. De esta forma, la transparencia se ha transformado en un componente indisoluble del control; no solo basta con que sea objetivo y técnicamente correcto sino que además, sus conclusiones y recomendaciones deben ser conocidas y por lo tanto comunicadas.

Además estimuló al personal de la AGN, que pudo verificar la trascendencia pública de su trabajo,  que antes permanencia silenciado en las instancias burocráticas del Legislativo, el Ejecutivo y las de la propia AGN.

Otro hecho de trascendental importancia fue la incorporación de las organizaciones de la sociedad civil a la planificación de nuestro programa anual de auditoría. Eso surgió a través de una consulta regular previa a la presentación de ese programa al Congreso, a fin de recoger la opinión de estas entidades sobre los temas de mayor interés.

Los frutos de esta planificación participativa han sido sorprendentes, al extremo de que la experiencia argentina reviste  carácter emblemático en la región. Dos comisiones de la OLACEFS tratan este tema: la de participación ciudadana y la de rendición de cuentas, que preside nuestro distinguido colega Horacio Pernasetti. Esto marca la vocación y el interés creciente de la AGN por los temas internacionales, particularmente en lo que concierne al área del Mercosur en el que nuestra distinguida colega Vilma Castillo ha hecho una labor encomiable y digna de reconocimiento.

 

Acceso a la información

Este es un tema  trascendente y crucial para que la AGN realmente pueda cumplir su papel y evaluar los aspectos contables y la gestión del Estado. Sin embargo,  ha sido sin duda uno de los principales inconvenientes que hemos encontrado en los últimos tiempos pues las distintas administraciones han registrado un creciente encierros y restricciones en materia de información y de rendición de cuentas.

Las dificultades alcanzaron tal entidad que la AGN, frente a la negativa de los auditados, debió recurrir a la Justicia. El caso más grave y paradojal fue el de la Sigen, que es el órgano rector del control interno del Estado y que por ley está obligado a entregar información a la AGN y pone en cabeza de su titular la responsabilidad de denunciar ante esta las irregularidades que verifica. El primer gran retroceso se produjo cuando el actual titular de la Sigen decidió no publicar más el contenido de los informes en la página web, lo que impidió el acceso a sus informes de la ciudadanía, de los funcionarios y legisladores a sus constataciones. Al mismo tiempo, y durante casi un año, se negó a entregarla a la AGN. Esto motivó una acción judicial respaldada por la CPMRC bajo la presidencia del diputado Heriberto Martínez Oddone. La acción judicial fue en principio rechazada en primera instancia pero más tarde la Cámara con los votos de los magistrados Do Pico y Bujan revocó e hizo lugar a la medida obligando a la Sigen a entregar la totalidad de información requerida y  negada, en un fallo digno de ser conocido y estudiado, pues se trata de un precedente jurisprudencial decisivo en materia de acceso a la información.

Si bien este fallo no ha movilizado de igual manera a todos los estamentos del sector público nacional, que ahora saben que en caso de negarse a dar información a la AGN serán obligados a ello por la Justicia, cabe reconocer que no solo el fuero contencioso administrativa, sino también la propia justicia penal también colabora exigiendo en muchos casos la entrega de información  bajo apercibimiento de allanar, cuando se da la coincidencia de que también la Justicia está investigando cuestiones que la AGN está auditando.

En  cualquier caso, queremos subrayar y agradecer la colaboración de la Justicia penal para la obtención de información y  esperamos que en el fuero contencioso administrativo se aplique la jurisprudencia del fallo AGN contra Sigen, que reconoce la legitimación procesal del presidente de la AGN para exigir el acceso a la información de todas las áreas de Estado nacional.

Los logros señalados, que han consolidado un verdadero desarrollo institucional, y que se integran con muchos otros que se asientan en la actividad interna de la AGN, que hacen al intenso trabajo y la capacitación profesional de su personal, donde muchos de ellos vienen de una vieja y fecunda experiencia en el Tribunal de Cuentas. Es cierto también que todos estos progresos en la conformación de una suerte de carrera administrativa, han podido llevarse a cabo porque la AGN no ha tenido, sobre todo en los últimos años, limitaciones presupuestarias mayores a las de otros organismos del Estado.

Este esfuerzo abarca incluso la terminación de un magnífico edificio en las cercanías del Congreso, futura sede de la AGN, que está siendo restaurado desde hace diez años. Se trata de una réplica de un edificio semejante ubicado en la Piazza San Marco en Venecia. Aguardamos su pronta inauguración.

 

 

Ampliación del universo auditado

Uno de los ámbitos en los que más se ha extendido nuestra labor de auditoría es precisamente en el ámbito de la Justicia. Vale la pena reseñar que esta ampliación hacia las actividades administrativas del Poder Judicial se ha dado en un marco de consenso, ya que la ley deja librado a este Poder someterse o no al control externo de la AGN y es tal cual lo que ha acontecido, pues desde 2005 auditamos la Cuenta de Inversión de la Corte y se encuentra en análisis la posibilidad de celebrar un convenio similar con el Consejo de la Magistratura.

Esta articulación AGN-Justicia reviste también carácter sustantivo ya que el máximo tribunal, además de haber utilizado los insumos de la AGN en la condena al Estado en el caso Matanza-Riachuelo, en su propia sentencia sindica a la Auditoría como el órgano del Estado encargado de verificar la ejecución de las partidas presupuestarias vinculadas a la Cuenca. Esta es una tarea gigantesca pero la hemos asumido y hemos firmado un convenio con el Secretario de Ambiente y estamos constituyendo, internamente, un departamento específico para esa tarea.

 

 

Debilidades

La debilidad más notoria que ofrece la arquitectura institucional de la AGN se sitúa esencialmente en la yuxtaposición de dos órdenes normativos que encarnas filosofías distintas y en algunos casos opuestas, de los órganos de control. La Ley de administración financiera, que significó un progreso considerable en materia  presupuestaria,  arrastró notorias deficiencias en el ámbito del control gubernamental  ya que cercenó aspectos esenciales que hacen a la autonomía e independencia de la AGN. Por el contrario, la CN, además de conferir rango constitucional a la AGN,  al presidente de la institución y al control externo del Estado le otorga la autonomía e independencia propias de una EFS. A diferencia de la Ley 24.156, la CN se aproximó más al principio de control por oposición cristalizado en la consigna “el que gana gobierna y el que pierde controla”.  Por ello es que confiere la presidencia del organismo al partido de oposición con mayoría de representantes en el Congreso.

No obstante la claridad del texto constitucional, la falta de su reglamentación ha sido la fuente principal, en muchos casos, de  litigiosidad y de controversias públicas.

¿Quién representa al organismo y es su autoridad máxima? ¿El presidente, que es la única figura constitucional o el Colegio de Auditores que se rige por la Ley 24.156, que regulaba anteriormente a la AGN y que tal como lo prueba la práctica, hace que  los auditores nombrados por los bloques oficialistas de las dos cámaras sean mayoría?

¿Puede estar el control externo, encargado de controlar la gestión del Estado que lleva a cabo el oficialismo, en manos de un organismo con predominio oficialista?

Como decimos, la ausencia de reglamentación del art. 85 de la CN, exigida por su propio articulado, constituye una notoria falta del Congreso. Esta mora ha posibilitado y abierto un debate que, en muchos casos, ha frenado nuestra actividad sustantiva sobre todo con respecto a la aprobación de los informes cuando no hay unanimidad, en cuyo caso predomina el voto de la mayoría, la cual en la composición actual pertenece al oficialismo, tornando asi al voto de la minoría en un mero voto de disidencia.

El ámbito de mayor controversia se ha dado en el debate institucional, sobre todo al interior del Colegio de Auditores. Estas controversias han tomado estado público y han sido objeto de un debate constante, como el que se planteó, por ejemplo, con respecto a las competencias y responsabilidades en materia de comunicación institucional.

Si bien, en diversos ámbitos, en la práctica, cuestiones planteadas han sido resueltas aplicando la CN por sobre la Ley, aún son muchas las esferas y materias en las que la ausencia de una ley reglamentaria sigue generando diferencias, debates y desencuentros que solo seran zanjados cuando el Congreso sancione esa ley.

En otro orden, quedan planteados dos problemas estructurales graves con el BCRA y con la AFIP, que sistemáticamente invocan el secreto fiscal y bancario,  por entender que la AGN no tiene competencia en ese ámbito, al no estar incluida en la Carta Orgánica del BCRA y en las normas que regulan el funcionamiento de la AFIP. Nosotros entendemos que por imperativo constitucional tenemos competencia para auditar a estas entidades y las políticas que estas practican con respecto, por ejemplo, a  los grandes contribuyentes, los criterios que aplica en las negociaciones que se entablan, etc. Y en el caso del BCRA, porque no es posible, por ejemplo,  que la AGN no tenga acceso a la información sobre las operaciones realizadas por  Schoklender en distintas entidades bancarias privadas y obligatoriamente registradas en el BCRA, cuando en realidad se trata de fondos públicos y, como tales, están incluidos en las competencias o atribuciones propias  de la AGN.

 

 

Mi relación con el Congreso

Es de público conocimiento que mi relación con la mayoría parlamentaria justicialista no fue buena. A diferencia de lo que ha acontecido con otros auditores generales, hubo momentos y períodos de mucha tensión; la mayoría de ellos tomaron estado público, como fue por ejemplo la decisión de publicar los informes de la AGN en la página Web del organismo, luego de haber sido comunicados al Congreso. Hubo también reiterados pedidos de explicaciones de algunos miembros  de la CPMRC  con respecto a actividades propias de la AGN. Asimismo, hubo denuncias públicas que en su momento la prensa tituló “El Congreso le declara la guerra a Despouy”.  Las preocupaciones centrales se situaban en el estrecho contacto que mantenía la AGN con organizaciones de la sociedad civil y el creciente espíritu de apertura  que se registraba en el organismo.

Las situaciones de mayor tensión se registraron cuando recibí amenazas, seguimientos, etc., que precedieron una secuencia de denuncias penales que tenían la intención manifiesta de desestabilizarme y provocar mi renuncia. Lo llamativo es que en todos los casos las denuncias invocaban como testigo de cargo a un integrante de la Comisión Mixta, el senador Nicolás Fernández,  cuyas acusaciones publicadas en la prensa, servían de sustento a las presentaciones judiciales en mi contra.  En los últimos años esta situación cambió sensiblemente y mi relación con el Congreso ha sido positiva, sobre todo con la CPMRC bajo la presidencia del diputado UCR Heriberto Martínez Oddone.

Debo reconocer que en todas las circunstancias, al apoyo que recibí de la fuerza que represento, la UCR, se sumó la mayoría de las fuerzas de oposición. Por eso es que en esta oportunidad quiero agradecer a todos, expresamente, gestos tan importantes y oportunos.

 

 

III. DESAFÍOS

Del extenso informe que presento, surgen en detalle los múltiples desafíos a los que se confronta el control en la actualidad. Ellos son de distinta índole, por lo que en esta oportunidad nos limitaremos a señalar aquellos que nos parecen más notorios y significativos:

 

  • Responder a las crecientes exigencias de control en el proceso de integración regional.
  • Auditar la gestión y no solo los estados contables de los emprendimientos binacionales.
  • Orientar nuestras labores de auditoría y disponer de instrumentos y herramientas eficaces para auditar los flujos financieros internacionales (fuga de capitales, activos en el exterior, etc.).
  • Construir una herramienta útil para combatir la corrupción y dar cumplimiento a los estándares internacionales en materia de lavado de activos, regulación financiera, financiamiento de actividades ilegales.
  • Continuar ampliando el universo auditable para que, como decía el constituyente Enrique Paixao, todo lo que son fondos públicos debe ser auditado, pero tenemos que hacerlo con un sentido integral e integrado. Esto último, en el sentido de que cada uno de los engranajes que participan en la supervisión de la gestión del Estado, lo hagan en forma articulada y que el papel de cada uno de ellos sea complementario del que cumplen otros; e integral, para que en todos los sectores del enorme espectro de las áreas del Estado donde están comprometidos fondos públicos, haya, periódicamente, supervisión y donde la gestión del Estado pueda ser debidamente evaluada,  de tal suerte que la AGN alcance en gran medida a cumplir un rol que cumplen con éxito algunas EFS en el mundo, cuyas evaluaciones y diagnósticos conforman una suerte de “estado de la Nación” que, como en Canadá, por ejemplo, son de gran utilidad para las administraciones entrantes, ya que lo hacen con un relevamiento exhaustivo, completo y verídico sobre la situación de cada una de las áreas del Estado.
  • Mejorar el sistema de sanciones. En nuestro país no existe un sistema efectivo de sanciones. Este es uno de los déficit más graves  que presenta y que hacen mucho más vulnerable al Estado. En cada auditoría importante verificamos esta falencia. En todos los casos, vemos la dificultad para la aplicación de las multas y cuando se aplican, no se cumplen. En general las apelaciones a la autoridad de aplicación les son favorables a las empresas o como máximo se incluyen como obligaciones imputables como inversión en la nueva concesión. En pesca, igualmente. En materia ambiental la situación es desgarradora. Veamos por ejemplo Río Turbio y, en el caso de las petroleras, el enorme daño ambiental en el sur del país estaba penado con una multa de 10.000 dólares. Vale decir, porcentajes insignificantes frente al costo del daño ecológico provocado (ej. mancha petrolera).
  • Atender al usuario. La falta de atención y la defensa de los usuarios es uno de los grandes déficits que presentan las prestaciones de servicios públicos en el país. Consultar a los usuarios, tomar en cuenta sus reclamos, debe ser el punto de partida de toda acción gubernamental para mejorar la prestación de los servicios. Todos los informes de auditoría que hemos realizado hasta hoy prueban que sistemáticamente se omite tener en cuenta las opiniones de los usuarios, principales destinatarios del sistema, y son pocos los lugares donde los usuarios pueden expresar sus reclamos (en la mayoría de los lugares ni siquiera se registra un libro de quejas).

Como dijéramos, las experiencias internacionales muestran que las mejoras en las prestaciones de los servicios públicos solo se logran cuando la opinión y los intereses del usuario son el eje central de la respuesta del Estado.

 

 

 

IV. PROPUESTAS

Las propuestas que se formulan en el informe también son múltiples y abarcan cada una de las áreas del Estado. En este caso, sin embargo, concentraré mi necesidad solo en una, y es precisamente la necesidad de reglamentar, como lo pide la Constitución Nacional, su artículo 85, que otorga rango constitucional a la Auditoría General de la Nación.

Ya existen varios proyectos de ley que plantean esta cuestión medular y básica de la arquitectura institucional del máximo organismo de control. Lo que buscan esos proyectos es la concreción de diez pautas esenciales y básicas del control, a saber:

 

  • La independencia institucional y la autonomía financiera de las entidades de fiscalización superior.
  • El pleno respeto del principio de control por oposición para que en el supuesto de que se mantenga un sistema colegiado no sea el oficialismo sino la oposición, como manda la Constitucion, la que detente en todos los casos el poder de decisión en el organismo.
  • Ampliacion del universo auditable hasta comprender todo tipo de inversión de fondos públicos. Ello, en virtud de las amplias facultades propias que la Constitución le reconoce a la AGN.
  • El reconocimiento de la legitimación procesal para impulsar las causas judiciales surgidas de irregularidades observadas por la Auditoría.
  • Conferir a los informes de auditoría mayor gravitación en las decisiones de política pública.
  • El establecimiento de un sistema de consulta ciudadana, publicidad de las condiciones y antecedentes de los aspirantes a auditores generales y transparencia en su designación.
  • Participación ciudadana en la planificación de la actividades de Auditoría.
  • El establecimiento de un procedimiento ágil para la obtención de información y la entrega de ella por los auditados y, en caso de negativa, de accionar a la justicia con el propósito de obtener la información.
  • La consagración de una regla de obligatoriedad de publicidad de los informes de Auditoría a través de medios accesibles al público en general.
  • La posibilidad de ejercer un control ex ante, ex post y concomitante a los actos de la Administración.

 

Nuestro país se debe un gran debate sobre el control. La realidad política y económica del país no acepta más demoras. La reglamentación del artículo 85 de la Constitucional Nacional es una cuestión impostergable, tal como ella misma lo exige, que obliga al Congreso a dotar de herramientas idóneas a los organismos de control. Ese debate es una gran deuda de nuestra democracia porque se refiere a la calidad  de nuestras instituciones, a la correcta administración de los bienes públicos, a la lucha contra la corrupción, y al establecimiento de una gestión eficaz y transparente del gobierno.

 

 

 

Algunas conclusiones

Quiero, por último, aprovechar esta oportunidad para hablarles con la mayor confianza sobre aquellas cuestiones esenciales y que nutren mis más profundas convicciones sobre el control al cumplirse estos diez años al frente de la AGN.

 

  1. Para ejercer nuestra función, los auditores necesitamos el respaldo permanente de quienes nos han designado.  Por eso es que deseo agradecer a todos aquellos dirigentes y militantes radicales que me han acompañado en forma sostenido. Muchos de ellos están presentes y seguramente no podre nombrarlos  a todos. Está Ángel Rosas, que me designó con la unanimidad del Comité Nacional;  Ricardo Alfonsín, que, como su padre, ha sostenido y apoyado con fuerza nuestra gestión. Están también  Mario Negri y Oscar Aguad. Agradezco a Hipólito Solari Yrigoyen, a Elva Roulet, a mis colegas de la Convención Nacional, a María Teresa Morini, María Luisa Storani y a muchos otros, a los que agradezco sinceramente  sus gestos de afecto y acompañamiento. Es imposible nombrarlos a todos pero a cada uno se lo agradezco.

Siempre he dicho y lo hago una vez más, que mi continuidad al frente de la Auditoría  está sujeta a la decisión de los órganos partidarios. Y  sobre  esta cuestión sé muy bien que la Unión Cívica Radical se conducirá  con total responsabilidad.

 

  1. Otra convicción que he acunado en estos diez años es que solos no podemos. Quiero decir que también es imperativo el respaldo de las diversas fuerzas políticas representativas de la oposición. De esto estoy seguro. Difícilmente hubiésemos podido alcanzar las metas logradas  si no hubiese existido el apoyo constante –y, sobre todo, en los momentos difíciles–, de las fuerzas y dirigentes de aquellos partidos con los que compartimos la misma filosofía sobre el control. Sé que tampoco puedo nombrarlos a todos pero no quiero dejar de mencionar el apoyo de Hermes Binner, Elisa Carrió, Pino Solanas, Federico Pinedo, Claudio Lozano, Adrián Pérez,  Norma Morandini, Gabriela Michetti, Graciela Ocaña, Gustavo Ferrari, Enrique Tomas, Margarita Stolbizer, María Eugenia Estenssoro, Rubén Giustiniani, Pablo Micheli, Patricia Bullrich, Víctor De Genaro, entre muchos otros.

 

  1. Vivimos una época en la que resulta imposible separar la vida pública de los reclamos de la sociedad y, como ya lo hemos dicho, el control tampoco escapa a esa realidad. Ha dado gran proyección a las actividades de la AGN su vínculo y articulación con las organizaciones de la sociedad civil, las ONG, representantes de usuarios y consumidores, ambientalistas, entre otros. Esto ha mejorado la calidad del trabajo de la AGN pero, sobre todo, le ha permitido trascender en la sociedad e ir ganando en ella crecientes niveles de compromiso y estima ciudadana. Gracias entonces a los integrantes de ese mundo dinámico y comprometido que comparte con la AGN esta rica experiencia de hacer avanzar el control.

 

  1. Esto último nos lleva a una conclusión inexorable. La transparencia, la visibilidad pública no es solo un principio inherente a la república, sino que hoy se ha transformado en uno de los componentes esenciales del control. Y la planificación,  cuando se lleva a cabo con  la participación ciudadana, se presenta  como un mecanismo  regular y básico de articulación entre la sociedad civil y el organismo de control.

 

  1. Tampoco cabe duda del rol que juegan hoy los medios de comunicación en la tarea de difusión de los informes y en ese acercamiento entre la sociedad y los órganos de control.

 

  1. Es sumamente importante que los gobiernos entiendan que el control está pensado y establecido para mejorar el funcionamiento del Estado. No hay economía sana ni gestión eficaz y límpida si no se instrumentan las medidas de control interno y externo, esto es, la labor para la que están pensadas la Sigen y la AGN.

 

  1. La rendición de cuentas, en el sentido de accountability, es consustancial a la república y en el sistema democrático no está circunscripta a la rendición de cuentas en sentido contable y clásico,  sino que abarca el sometimiento de todo funcionario que maneja fondos del Estado o que cumple una función pública, para que su gestión y todos los resultados sea evaluada y procesada a través de instrumentos de auditoría previamente establecidos. Norberto Bobbio, el gran teórico de la construcción de la república democrática, señala que incluso las actividades secretas del Estado y el uso reservado de fondos, no deben escapar a esta exigencia inherente al control republicano

 

  1. La corrupción es un daño directo a la gente. Más allá de su costo económico, que es considerable, ella impacta sobre todos los aspectos decisivos de la vida cotidiana.

Cuando un informe de auditoría muestra lo que la ciudadanía vive día a día, se revelan los incumplimientos contractuales y se hace visible que a pesar de enormes gastos que realiza el Estado no se mejora ni la calidad de vida ni la seguridad de las personas, allí es donde la gente advierte que la corrupción tiene mucho que ver con su propia vida y no solo con el enriquecimiento de algún funcionario.

Y por eso es importante la pedagogía del control, ya que tiene una función educadora increíble y reedificante de la moral colectiva. Ese es, probablemente, el hallazgo más edificante de mi experiencia de estos diez años.

 

  1. Resulta decisivo que el Parlamento pueda cumplir cada día más el rol de control político que la Constitución le otorga. En las últimas décadas, la mayoría de los parlamentos del mundo ha visto incrementar considerablemente y en términos relativos su función de control, sin que haya disminuido su tarea legislativa. Esta es una exigencia de la modernidad, como dejó establecido la reforma constitucional del 94.

 

Por eso es que resulta tan importante que el Congreso dé tratamiento en término a la Cuenta de Inversión. Y que someta al debate de ambas cámaras  los informes de auditoría luego de su dictamen por  la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (CPMRC) En un país donde la disparidad entre el presupuesto que se aprueba y el que se ejecuta es tan pronunciada,  el dictamen de la AGN es la principal y casi única fuente institucional que retrata con precisión y veracidad las cuentas públicas.

 

  1. La política debe custodiar y proteger el control. Custodiarlo para que los auditores puedan realizar el trabajo en el marco de sus funciones técnicas y profesionales específicas, sin presiones ni condicionantes. Y debe proteger el control porque este debe supervisar la legalidad, la eficacia y la eficiencia de quienes ejercen el poder. Sabemos muy bien que quienes ejercen el poder son celosos de todo control y que con frecuencia reaccionan con vigor y hasta con ciertas formas de violencia verbal cuando se analizan áreas sensibles de su administración.

 

Es importante destacar que nuestros profesionales y técnicos comprometen su responsabilidad en los informes que suscriben. Y en el caso de los profesionales que firman los estados contables, hasta comprometen su matrícula.

 

Nuestra tarea de supervisar la gestión y la legalidad de los actos, es solo comparable y en alguna medida más compleja que la del Poder Judicial pues  no solo debemos luchar por la justicia sino, ante todo, impedir que nos venza la injusticia de la impunidad y la corrupción. Callar, silenciar lo que hemos visto  y comprobado, es una perversión del control que lo degrada o, cuando menos lo aniquila.

 

  1. Los progresos en materia de control son lentos y dificultosos. Hay mucho de artesanal en un país que aún no ha construido una férrea cultura de control. Hace falta tiempo para que los progresos  institucionales sean perdurables y echen raíces en la república. Estas conquistas institucionales todavía son frágiles y cualquier desacierto grave  puede producir retrocesos o   incluso la pérdida del rumbo.

 

  1. Por todas estas cosas, entiendo que la autoridad y la credibilidad son condiciones necesarias  para ejercer la función de auditor. La credibilidad se logra mediante una actividad objetiva, puesta a prueba diariamente a partir de su amplia difusión. Pero la autoridad nace de la conducta y solo un comportamiento probo y diligente puede conferir esa calidad. Por eso es muy importante que la elección de los auditores se produzca en condiciones de publicidad y transparencia  análogas a las que se instrumentan para la elección de los ministros de la Corte Suprema de Justicia.

 

  1. Custodiar la honradez de la República.

 

Al concluir el acto de mi asunción, el 21 de marzo de 2002,  Raúl  Alfonsín, que entonces era senador, me invitó a su despacho y me advirtió, con esa manera tan llana y cálida que tenía para decir las cosas:

 

“Es  muy importante el cargo para el que te hemos convocado. Tiene un gran valor institucional, sobre todo en este momento en que el país está derrumbado. Pero no te olvides que en realidad de lo que se trata es de custodiar la honradez de la república”.

 

He querido,  esta tarde, dedicar este informe de gestión  a la memoria de Raúl Alfonsín, quien   encarnara a lo largo de su trayectoria ese componente ético que inspiró los principios más trascendentes de  la UCR.